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中央财政转移支付制度：好钢用在刀刃上

——河南一位乡镇黨委书记任职10年后的实践反思（之五） 　　张新光 　　湖北的《学习月刊》编辑部最近出了一个大题目，让我从法律制度建设和财政体制改革的角度入手，谈谈关于“如何规范中央财政转移支付制度”的问题。限于文章篇幅的要求，我只想谈几点个人见解。 　　一、目前的中央财政收支中“三道”环节上都有大漏洞 　　1.在全国财税征管环节上，存在着税收征收成本高和财政预算外资金大量流失的问题。 　　首先，从税收征管方面来看，尽管我国税收收入已经突破了1万亿元大关，但是征收成本一直是世界上最高的。我国目前的国税、地税两个税务征管系统总人数达100万人之多，而日本只有5万人税警，征税额却是中国的8倍。美国仅有10万人税警，征税额却高达1.7万亿美元，相当于中国的十几倍。中国税务体系按照国家行政管理体制设置“点多、面广、腿长”，摊子大，费用高。近10年间，随着国、地两套税务机构分设、人员分离、经费单列，两家竞相新建办公场所、购置小汽车、提高职工福利待遇等，经常发生税务经费支出挤占税款的现象，致使税收征管成本猛增。1994年实行“分税制”以来，全国税务系统每年新增加的经费开支是一笔相当庞大的财政支出！ 　　其次，从财政收入征管方面来看，我国的中央级财政收入由省、市、县三级财政预算收入组成。地方财政收入则包括预算内收入和预算外收入（指各项税收附加，城市公用事业收入，文化、体育、卫生及农、林、牧、水等事业收入，市场管理收入以及物资变价收入等）两部分组成。地方财政预算外支出主要用于维持地方政府部门运转经费不足，包括购置办公用品和交通费、招待费等支出项目。1996年7月，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》中指出，一切预算外收入都属于财政性资金，应纳入各级政府财政预算实行统一集中管理。但是在实际操作过程中，行政性收费被视为各单位的“小金库”，既没有纳入财政预算统一管理，又存在“乱收费、乱集资、乱摊派”和乱支出的违纪违规行为。近3年来，全国土地出让金收入累计为9100多亿元，占到一些县（市、区）财政收入的一半以上，却没有纳入地方财政预算收入。据估计，全国每年的财政预算外资金都在几千亿元以上，相当于中国财政总收入的1/3以上。如果把各种难以统计的行政事业性收费和基金项目都集中起来，中国财政预算内收入与预算外资金大约为1：1。这笔巨额资金长期处于“体外循环”，在很大程度上降低了中央财政转移支付的力度与效果。 　　2.在中央财政转移支付环节上，存在着支出结构不合理和“权力寻租”的问题。 　　首先，我国的公共支出结构极为不合理且行政管理费增长最快。“九五”期间，我国公共财政支出用于经济建设为21870.44亿元，占总支出38.33%，而社会（文教）、国防、行政管理和其他费用支出分别为15503.97亿元，4751.27亿元，8933.22亿元，5984.56亿元，只占27.18%，8.33%，15.66%，10.49%。可见，×国政府至今仍是国民经济建设投资的主体。国家干预企业经济活动的直接后果是，浪费现象严重，经营效率低下。譬如，“九五”期间，国有粮食企业流通体制改革造成2140亿元的大黑洞，其中有800亿元属于粮食企业挤占挪用。再如，2004年中央财政支农资金达到1500亿元，是建国50多年来最高的年份，若除去农、林、水等国家事业单位经费支出基数，真正使农民直接受益的只是396亿元，占26.7%。“九五”期间与“八五”时期相比，我国行政管理支出增长了266%，社会事业支出（含文教、科技、卫生、救灾、抚恤和社会救济等内容）增长了247.8%，经济建设支出增长了215.9%，国防建设支出增长了204.6%，其他费用支出增长了257%。由此可见，我国在现行的财政预算体制下，要想取消任何一项无效的或低效的政府支出项目都是十分困难的。正因为这样才使得×国政府运行成本最高，而国家政府的核心职能又得不到足够财力的保障。 　　其次，在中央财政转移支付环节上，“权力寻租”行为普遍存在。主要表现是：（1）中央级财政转移支付环节上，大量存在着挤占、挪用、截留、沉淀现象，其共同的特点是让国家受损害而使部门获利。2002年底，129个中央预算单位财政拨款结余646.03亿元，财政部在核定2003年部门预算时仅将其中的56.65亿元纳入部门预算，其余的589.38亿元发生资金沉淀。2003年，国家发改委安排的中央预算内基本建设投资为304.49亿元，内部预留76.13亿元，占年度预算的25%。国防科工委分配的预算资金为162.1亿元，内部预留62.91亿元，占年度预算的38.8%。中央级财政转移支付之所以会出现“梗阻”，根源就在于这些“小财政部”已经到了雁过拔毛的地步。此外，一些省级财政部门对中央转移支付预算编制也很不完整，实际上已经脱离了地方人大的监督。据对17个省（市、区）财政审计的结果，2002年省级预算一共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，还有4个省根本没有编报中央补助收入预算。可以说，财政部门只管拨款、不问资金使用去向的现象，已经成为一种相当普遍的现象。（2）中央财政转移支付的专项资金分配环节上，存在着重复设置项目，多头审批，层层截留等严重问题。财政部提交全国人大代表讨论的2003年中央转移支付8000多亿元资金中，竟然有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。全国人大财经委副主任石广生说：“各级地方领导跑部要钱，要的就是这一块。”我国目前的中央财政转移支付制度主观随意性很大，形成“会哭的孩子有奶吃”的怪现象，由此导致一大批政府官员“权力寻租”，甚至直接向项目单位提取一定的所谓“管理费”。中央财政转移支付经过层层“把关”之后，几乎每一笔专款都会出现10%～30%的损耗。“跑部钱进”暴露出的一些问题表明，中央财政转移支付制度存在严重缺陷。 　　3.在中央财政转移支付的最终环节上，还存在着资金分配与实际使用情况严重脱节的问题。 　　我国目前的中央财政转移支付制度，既没有建立一套科学的测算办法，又缺乏有效的监督机制和法律保障。尤其是目前的县乡财政赤字较大，大部分中央转移支付专项资金用于弥补地方财政预算缺口。例如，大别山区一个国家级贫困县近10年间，一共争取到中央财政转移支付专项资金2.4亿元（包括财政贴息扶贫资金、财政支农资金和以工代赈资金等），这其中有60%以上用于平衡县级财政预算。国家审计署对2003年中央级财政预算执行情况的审计结果表明，目前的19项专项转移支付资金中因缺乏管理的为111.72亿元，有11项被人为调整的涉及金额为33.07亿元，调整率达11%，有41个国家政府部门挤占挪用财政专项资金14.2亿元用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴等。2003年，中央财政转移支付资金达到8000多亿元，国债资金累计达到6600多亿元，如此庞大的资金规模竟然出现所谓的“法律空挡”，这不能不令人为之感到吃惊！其实，公共财政就是国家把从纳税人手中获得的钱用于政府公共活动的支出，本质在于为纳税人提供公××品服务，以满足广大人民群众根本利益的需要。总之，进一步规范和完善中央财政转移支付制度，不仅是推动国家财税制度改革的重要内容，而且还是一项相当紧迫的政治任务。 　　二、进一步规范中央财政转移支付制度的三大实施步骤 　　中央财政转移支付制度存在的主要问题包括：政府间事权与财权划分不够明晰，中央对地方财政转移支付结构不合理，资金分配与使用不公开、不公正而缺乏效率，法律规范层次过低等。为此，黨的十五届六中全会已经明确地提出，要推进和完善部门预算、国库集中收付、政府统一采购和工程招投标等制度创新。黨的十六大又进一步地提出，要“深化财政、税收、金融和投融资体制改革。完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征管。”全国人民代表大会已经把加强中央财政转移支付制度的法律建设，列入第十届人大常委会的立法规划。然而，我们还必须清醒地认识到，我国目前尚未建立起与社會主義市场经济相适应的财政预决算制度和公共财政运行机制，现行的中央财政转移支付制度实际上是财政“基数包干”和“分税制”下的一种混合体，根本不适应建立公共财政制度的基本要求。下一步，我国必须从两个方面着手，进一步规范和完善中央财政转移支付制度。一方面，要继续深化国家财税制度的结构性改革，建立和完善与社會主義市场经济体制相适应的公共财政制度基本框架，彻底解决国家财政在计划经济体制下长期存在“越位”或“缺位”的问题，让政府及时退出本该由市场调节的竞争性和经营性的生产建设领域，切实承担起全民义务教育、社会保障、基础设施建设的责任与义务，更好地推动国家行政管理体制创新；另一方面，要推进中央财政转移支付制度的民×化、规范化和法制化建设，促进城乡之间和地区之间的经济社会均衡发展，进而使国家财政收支趋于均等化。这是一场静悄悄的革命，看起来不那么惊天动地，却是对我国既得利益集团进行一次全面的、彻底的、深刻的大变革。 　　从实际操作的层面考虑，我国应当分为三大步骤，对中央财政转移支付制度做出重大的调整。第一步，从保障全国公共行政需要出发，把中央对地方政府财政“基数包干”的办法改为“因素计算法”。目前，我国的中央、省级、市级、县级、乡（镇）五级政府，都是在中国××黨统一领导下的公共行政组织。尽管不同的行政层级承担的公共行政事务有轻重、大小之分，但是其履行职责的工作性质是一样的，应当按照不同行政层级的事权划分，核定出均等的财力支出。中央根据各个省（市、区）管辖面积、人口、行政事业编制等因素，重新核定财力支出。以2003年中央对地方财政转移支付为例，包括税收返还的3000亿元和用于平衡地方财力的2700亿元，合计为5700亿元，占中央财政转移支付8000亿元的71.3%。其实，目前的中央财政转移支付中存在问题最多、争议最大，又难以解决的就是这一块资金。如果中央按照“因素计算法”进行财政转移支付，既可以避免中央与地方税收的双向流动，又能够克服以往因上解或补助标准长期存在着争议而引发的“讨价还价现象”。这里还需要说明两点，一是，中央对于少数民族地区的财政转移支付，在“因素计算法”补助的基础上，可以考虑采用专项转移支付追加的办法给予适当的照顾。二是，中央对于行政事业编制以外的人员，要求各个省（市、区）结合政府机构改革，进行内部消化处理，中央财政专项转移支付不给予追加。第二步，从国民待遇平等和社会公平需要出发，在做大蛋糕的前提下，中央财政转移支付主要用于支持国防建设、环境整治、生态建设和全体国民的社会保障、住房、教育、科技、文化、卫生等公共事业发展，促进城乡和地区之间各项社会事业协调、健康发展。第三步，从促进全国经济均衡发展需要出发，按照黨的十六大提出的“国家要在投资项目、税收政策和财政转移支付等方面加大对西部地区的支持，逐步建立长期稳定的西部开发资金渠道”的精神，逐步加大中央对中西部地区财政转移支付的比例，注意引入市场机制来提高资金使用效益，同时要“加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带”。可以预见，通过进一步规范和完善中央财政转移支付制度，切实加强对国家公共财政预算编制工作的法律制约和公众监督，全国和地方各级人大代表大会今后对于政府提交的年度财政预算草案讨论就不会流于形式，而是“真刀真枪”干了。 　　(作者单位：信阳师范学院学报编辑部副主任、教授、硕士研究生导师)

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