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文/中国人民银行研究局局长徐忠
2015年以来，我们根据形势的变化，推进了供给侧结构性改革，作为中长期政策举措，“三去一降一补”工作取得了明显成效：过剩产能逐步化解、房地产库存有序下降、宏观杠杆率企稳、综合成本稳步降低、重要领域和关键环节补短板取得突破，重大风险点得到有效控制和化解。
近期，中国经济内外部压力有所增大。外部看，中美贸易摩擦的负面影响逐步显现，中美经济周期分化加剧了外部环境的不确定性；内部看，经济下行压力有所加大，一些风险点逐渐显现。如何稳定预期，稳定国内总需求，以国内确定性应对外部不确定性，需要抓住中国经济的主要矛盾，平衡好短期需求管理与结构性改革的关系。当前需要以改革的思路进行需求管理，有效的需求管理也是为深入推进供给侧结构性改革营造适宜的环境。
最近我看到一些关于中国经济的讨论，存在一个明显的问题，就是把短期需求管理与结构性改革混为一谈。我想从一些基本概念出发，对当前中国宏观经济走势及下一步宏观经济政策取向进行分析。
第一个问题：什么是需求管理？要回答这个问题，我们很有必要回到宏观经济学的基本框架，看看宏观经济学的鼻祖凯恩斯是怎么说的。
1933年12月31日，凯恩斯在《纽约时报》上发表了一封《致罗斯福总统的公开信》。凯恩斯在文章中说，罗斯福总统“肩负着复苏与改革的双重使命——从经济衰退中复苏，以及完成那些本来早应完成的事项和社会改革”。但凯恩斯提出了一个非常重要的观点，复苏（Recovery）和改革（Reform）不能相互混淆：一方面，对复苏而言，速度和立竿见影的效果是必不可少的；另一方面，即使是明智和必要的改革，在某些方面也可能阻碍复苏以及使复苏复杂化，因为改革可能会打乱商业世界的信心，并削弱其现有的行动动机。因此，凯恩斯认为，复苏和改革措施之间应该有一个先后次序，改革措施不能被混淆为复苏措施。当有效需求不足的时候，复苏措施应优先于改革措施。凯恩斯在文中明确提出，“应予以优先考虑的政策是进行大规模基于借贷的政府支出”，他进一步提出，“我倾向于优先考虑那些可以大规模快速成熟运作的项目，例如修铁路。其目的就是要启动复苏”。
本轮国际金融危机之后，美国基本上秉承了凯恩斯的建议，通过“缓解（Relief）、复苏（Recover）、改革（Reform）”三部曲走出危机，积极财政政策与宽松的货币政策“双管齐下”，强而有力的需求管理有力地支撑了经济复苏，为之后的改革和再平衡创造了条件。
由此可见，需求管理旨在熨平短期经济波动。当经济周期下行时，复苏应当优先于改革。只有在经济正常运行之后，才能有效地推动改革，不能为改而改，操之过急。这就好比是一个需要手术的病人，应当首先保证病人身体情况好转，有足够的体力，才能进行手术。结构性改革就是经济的手术，而需求管理就是维护经济稳定、补充体力，这是结构性改革、做手术的前提。
第二个问题，为什么我们习惯于将需求管理与结构性改革混为一谈？我理解，这主要是因为我国作为转轨国家，相关体制机制没有建立健全，宏观调控宽泛化，事实上同时承担了短期需求管理和结构性改革的任务，一些改革甚至以行政式的调控手段加以推进。短期需求管理与结构性改革的权衡，表现为宏观调控对短期与中长期目标的权衡。
宏观调控的宽泛化。十九大报告中关于宏观调控，有明确的表述：“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”从字面上看，规划引导下的四大宏观调控政策，指向非常清楚。但汉语的博大精深在这里体现出来了，因为里面有一个“等”字。于是乎，由各个部门牵头制定和实施的经济政策，或多或少、或明或暗地都被纳入到这个“等”字中间来。甚至一些本应保持稳定的法律、规章、制度也被作为宏观调控的手段。价格政策、土地政策、环保政策、监管政策，等等等等，都被赋予了宏观调控的职能。例如大家非常关注的房地产调控政策，借助于行政干预手段，限购、限贷、限价、限售、限商，市场上称之为“五限谱”，其威力一点不弱于财政政策和货币政策。从这个意义上讲，宏观调控的外延被无限扩大了。
宏观调控承担结构性改革目标，必然要与短期需求管理目标进行权衡，关键在于对主要矛盾的准确把握。如果过度侧重短期目标，就会出现“大水漫灌”、过度刺激。比如曾经一段时间我国过于宽松的宏观政策导致“三期叠加”。而如果过度侧重中长期改革目标，以行政性调控手段推进结构性改革，又会“一收就死、一放就乱”，放大改革的短期阵痛，加剧经济下行压力，削弱市场信心，影响改革的进一步推进。要平衡好二者的关系，就必须在特定的经济发展阶段，准确把握经济的主要矛盾，妥善施策。
第三个问题：我们当前面临的主要矛盾是什么？中央政治局10月31日召开会议，提出了“当前经济运行稳中有变”这一重要判断，说明我国经济运行环境明显变化，经济下行压力明显加大，有效需求不足已成为当前的主要矛盾，而且这一趋势在2019年还将延续。
应当充分认识到，经济下行压力既有经济增长转型的客观因素，也有前期政策落实不到位的主观因素。从客观因素看，我国从高速增长阶段转向高质量发展阶段，一些支撑经济增长的因素和条件发生了变化，比如过去高增长的需求结构是靠排浪式、低质、低价的消费去支撑，现在这种需求结构已经转变；又比如供给条件发生了转折性的变化，15-59岁劳动力人数开始下降，劳动力低成本的优势正在减弱。在此背景下，我国经济增速有所放缓具有合理性和必然性。然而，必须清醒认识到，当前经济下行压力，有相当部分是前期政策落实不到位的结果，主观因素影响更为显著。前一阶段政策调控存在“一刀切”倾向，在整顿地方政府隐性债务的同时，未考虑补短板的基建资金缺口，基建投资迅速下跌；房地产市场存在“补库存”压力下，通过限制政策打击投机需求，但也误伤了合理的改善型住房需求；行政性去产能更多是去产量改善中上游行业盈利，运动式加强环保加大企业负担，很多有效率民营企业不得不退出市场。一些宏观政策缺乏统筹，相互不协调，政策效应同向叠加，导致“合成谬误”，一些初衷是好的政策产生了相反的作用。再加上中美贸易摩擦加剧及国有企业、财税体制、市场准入等深层次改革迟迟未能有效推进，政策预期不稳，市场信心不足。
因此，当前我国宏观调控应当更好地平衡短期目标和中长期目标，更加侧重于以改革的思路进行短期需求管理、稳定经济增长、稳定市场信心，夯实经济发展的基础，在发展中解决问题，为进一步推进供给侧结构性改革创造条件。
以改革的思路进行短期需求管理应有两层涵义。一是强调改革思维，具有稳定经济和促进需求作用的改革措施要加快出台。比如具有减税效果的税制改革，为金融机构补充资本金从而提升其放贷能力的政策措施等。二是改进工作方式，加强宏观政策、改革措施的统筹协调。提高政策制定的科学性，充分评估政策的潜在影响，避免“一刀切”；加强政策协调，避免政策效应同向叠加、用力过猛；政策执行要激励相容，确保政策执行不走样。
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