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完善我国金融体制的几点思考

[作者：解薇薇|转贴自： |点击数:86|更新时间：2004-10-17|文章录入：ielaw]

[摘要] 以《巴塞尔核心原则》为代表的巴塞尔协议,是国际金融体系,尤其是国际银行业的国际规范和准则。借鉴巴塞尔协议的规定，总结我国金融体制中所存在的问题，及时制定和修改有关法规，对于推进我国金融体制改革和完善金融法制建设，增强我国金融业的防御力，将具有重要的现实意义。本文正是沿着这一思路对我国金融体制的完善进行探讨。 [关键词] 巴塞尔协议；金融体制完善；核心原则；监管 　　自1997年7月以来，东南亚金融风波不仅严重地危害着东南亚地区的经济发展，而且震撼了全球，其负面影响之大，堪为二战以来之罕见。人们在震惊之余也不禁反思：其因何在?并由此而引发了全球性的讨论：如何构筑金融安全堤坝，防范金融风险?金融风险一旦发生，不仅会直接影响到一家金融机构，而且往往会牵涉到许多行业和千家万户，诱发系统性、区域性，甚至国际性的危机，从而影响经济的发展和社会的稳定。[1]为了形成一个健康的金融体系，避免不合格者进入银行业市场，任何银行都必须申请，经审查批准取得营业执照后，方能开始营业。各国金融监管法制也均从市场准入角度做出规定，以作为金融安全的防御性监督管理措施；而以《巴塞尔核心原则》为代表的巴塞尔协议，设置了一个国际公认的、公开的统一国际监管标准，为各国之间求同存异，在金融监管方面达成协调一致提供了基础。中国金融业走向现代化和国际化，需要自动接受巴塞尔协议。因此，借鉴巴塞尔协议的规定，总结我国金融服务开放实践中的成功做法，及时制定和修改有关法规，形成对外资银行规制的正式法律文件，乃完善我国外资银行立法的必经途径，对于推进我国金融体制改革和金融法制建设，增强我国金融业的防御力，将具有重要的现实意义。本文正是沿着这一思路对我国金融体制的完善进行探讨。 一、巴塞尔协议的形成背景及基本原则 　　60年代开始，尤其是80年代以来，在新技术革命、金融工具创新和金融自由化、全球化的影响下，国际银行业发生了巨大的变化。一方面，激烈的竞争导致各类银行片面扩大资产规模，加大了银行的经营风险；另一方面，银行业之间的不平等竞争愈演愈烈，导致一些国家为了加强本国银行的竞争力，松懈了对银行的监管。同时，随着全球经济一体化的发展，跨国银行在世界经济中的作用越来越大，但其机构跨国设置及贷款“无国界化”的特点，却使得各国中央银行都难以单独对其实施有效的监管。因此，为了改变这种不利于国际金融秩序稳定的状况，鼓励银行实行谨慎的流动性管理，加强国际银行体系的健全性和稳定性，逐步消除国际银行业的不平等竞争，统一各银行监管标准，防止跨国银行一国发生危机而引发多国银行危机乃至国际银行业危机，1975年2月，美、英、法等十二个国家组成了银行国际监督机构，即“国际清算银行关于银行管理和监督活动常设委员会” (简称为巴塞尔委员会)，巴塞尔委员会是当今在国际银行监管领域最具影响力的组织。该组织自成立以来针对接二连三的国际银行倒闭事件和各成员国共同关心的金融监管问题，制定并发布了一系列文件．这些文件主要有：1983年巴塞尔协议及其后续文件，1988年巴塞尔协议及其修正案，1992年“巴塞尔建议”，1997年“有效银行监管核心原则”等这些文件被统称为巴塞尔协议，现已是国际银行监管领域公认的权威性文件。特别是2001年1月，巴塞尔委员会在1999年6月公布的文件基础上，经广泛吸收各方意见，又公布了新的资本协议(第二稿)。此新协议将于2004年起全面执行，从而完全替代1988年的巴塞尔协议。如果说“关贸总协定”是国际贸易体系的国际规范和准则，巴塞尔协议就是国际金融体系，尤其是国际银行业的国际规范和准则。 　　巴塞尔协议的核心内容是引进风险资产比率，即资产充足率的概念，改变只注重资产规模，不注重资产质量的观念，同时通过控制和提高资本在风险资产中的适当比例来保证银行经营的稳定性，并将银行监管范围由表内项目扩展到表外业务，主要包括：对银行资本的界定;资本衡量标准与目标标准比率;市场风险的资本要求;银行监管体系的要求。巴塞尔协议的一系列文件主要体现了以下几个方面的原则：1、资本充足原则2、银行风险管理原则3、跨国银行监管国际合作原则4、有效银行监管核心原则。 　　二、巴塞尔协议在我国实施的意义 　　有学者认为，由于历史背景和国情差异的原因，我国金融体制有着不同于西方的、自己的特色，因此，以西方银行业的组织模式、经营方式及其活动等为基础制定的巴塞尔协议并不符合中国的国情,我国银行业尚缺乏实施这一协议的条件。那么,巴塞尔协议到底是否应在我国实施?笔者认为应当予以肯定的是，我国的银行业无论是在管理体制方面，或是组织模式、资本状况、法律地位、经营等方面,与西方国家相比,均有所不同。然而这并不足以成为我国不实施巴塞尔协议的理由。这不仅是因为作为国际金融体系统一国际规范和准则的巴塞尔协议对我国经济的发展，尤其是银行业的发展所带来的影响是极为深刻的(我国《中国人民银行法》与《商业银行法》的制定,正是这一影响的结果),而且还因为实施巴塞尔协议是深化我国金融体制改革,建立一个健全的金融法规体系,推动我国外资银行监管的国际化与国际合作,促进我国银行业参与国际竞争的要求,主要体现在: 　　1、有利于促进我国银行经营管理体制的改革，以实现银行管理的战略转变 　　巴塞尔协议的实施意味着我国银行必须由注重资产规模转向注重资本／资产比率，由注重资产的扩张性转向更加注重资产的安全性和流动性，建立科学、合理、安全、高效的银行经营管理体制，从而加快我国银行向商业银行转轨的步伐。 　　2、有利于推动我国银行资产负债管理的科学化 　　巴塞尔协议是对当代商业银行资产负债管理理论的发展，它从资本与风险比率的高度衡量和评价银行的实力，以严格的标准强化银行自身的资产负债管理，因此，该协议的实施将促使我国银行业加强资本充足性，改善资产结构，减少风险隐患。 　　3、有利于推动我国银行监督管理的规范化、国际化 　　巴塞尔协议是国际性的银行监督管理协议，虽然其签约国为为数不多的发达国家，但它已被世界多数国家及国际金融组织认可与接受。因此，任何一个国家履行这一协议，就意味着其银行监督管理与国际惯例和通行做法接轨。我国政府已表示接受该协议，因而实施该协议，也是信守我国所做承诺的要求。实施巴塞尔协议还可以促进我国中央银行改进监管模式，从常规性稽核监督向以防范金融风险为核心的审慎监管转变，使我国的银行监管系统化、规范化。1997年,中国人民银行作为我国中央银行加入巴塞尔委员会,应以此为契机,进一步推动我国外资银行监管的国际化与国际合作。 　　4、有利于增强我国中央银行的宏观调控力度 　　巴塞尔协议通过规定适度的资本充足率来决定银行资本规模，以资本程度来制约资产风险，因此，商业银行欲取得较高信誉，扩展业务，就须增加资本额，调整资产结构以保持较高的资产流动比率，这就能在较大的程度上迫使银行放弃信贷扩张，增强自我约束能力，从而有利于金融宏观调控。 　　5、有利于我国金融业的对外开放，增强我国银行的竞争力 　　金融业的开放是我国经济对外开放的内容之一。随着我国银行业逐步对外资开放及外资银行进入我国，并扩大在我国的经营范围，我国银行业正面临着越来越激烈的竞争。而巴塞尔协议的实施，将推动我国银行业的经营管理向国际大商业银行发展，积极参与竞争。另一方面，随着我国经济开放程度的提高，有越来越多的企业加入到国际竞争和世界经济循环中去，从而要求银行提供与之配套的金融服务；同时银行业自身为了发展，也需要从事跨国经营。而巴塞尔协议的目标之一即是统一国际标准，促使各国银行在同一监管水平上公平竞争。因此，任何国家如果不实施该协议，不根据协议的要求对本国银行实行监管，则不仅该国银行在其它国家的业务活动会受到歧视性待遇，该国在国际市场上的经营活动会受到限制，该国银行在国际上的信誉会受到影响。而且该国对于进入其国内市场的外资银行也将无法实行与其母国对等的监管，造成银行监管中“内资”银行与外资银行的不平等待遇，最终危及该国银行业的健康发展。 　　6、有利于推动我国金融法制建设 　　为了对银行业实行有效的监管，巴塞尔协议要求各国建立相应的法律框架，并保障法律的实施。同时，为了避免法律的变动给银行业带来的风险，协议还对法律的稳定性提出原则要求。因此，实施巴塞尔协议，不仅将加快我国金融立法的发展步伐，进一步完善现行的金融法律、法规，而且本身就是促进我国金融法制现代化的重要体现。[1] 　　三、巴塞尔协议在我国实施的难点 　　由于历史的和体制上的原因，我国金融体制的改革较之于其它经济领域的改革更为艰难，银行业的主力军一一国有银行尚未实施真正意义上的转轨，各种经济、金融关系尚未理顺，因此在我国实施巴塞尔协议无疑有相当程度的困难: 　　(一)金融监管的低效率不利于巴塞尔协议的实施 　　近年来，随着国内外金融风险的增多，中国人民银行监管的重点也发生相应的变化，由过去以常规监管为主转为以风险控制为主，随着两个银行法、证券法、票据法等法律法规的制定，金融法制建设也取得了进展。新《外资金融机构管理条例》也修改、废除了许多原《外资金融机构管理条例》中所存在的与WTO法律制度不相协调一致的内容,是新形势下管理外资银行的主要法律依据。 然而，金融监管效率低下的问题仍在一定程度上存在并制约着巴塞尔协议的有效实施，以致一些消极的金融现象仍屡禁不止，影响着经济的健康运行和社会的安定，如乱借、证券假回购、高利吸存、私设金融机构、借企业改制之机逃废银行债务等。非法集资、帐外帐、假数据、金融诈骗、支付风波等也时有发生。笔者认为,造成金融监管效率差的原因固然有其复杂性、多重性，如新旧金融体制转轨引起的体制上的不协调、国家宏观经济政策起伏过大等，但关键还在于我国现行金融监管体系存在着缺陷，主要体现在； 　　1．监管立法滞后，执法缺乏力度 　　根据《有效银行监管的核心原则》的规定，具备完善的公共金融基础设施是有效监管的前提之一，而公共金融基础设施的一个重要内容就是法规体系的完备。“核心原则”指出，适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的授权及持续监管、要求银行遵守法律与法规及安全稳健性规定的权力，以及对监管者的法律保护等。以此加以衡量，虽然我国近年来相继制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《票据法》等一些金融法，修改了《保险法》，但这些立法中仍存在着诸如原则性规定过多，难以实际操作、对违法行为的形式估计不足、处罚方式简单化及内容滞后于经济发展的需要等缺陷，加上诸如《信托法》、《期货法》、《商业银行监管条例》等重要立法的确立，都使得银行监管缺乏全面、系统、稳定、持续、合理的调整，导致监管中“以权代法”的随意性，致使一些金融违规行为难以得到有效的遏制。由于法律的不统一，目前我国金融监管仍是“多头领导”的模式，金融机构的审批、登记、稽核、检查和日常监督分属不同部门，彼此互不通气。此外，执法力度不够也是导致监管效率低下的重要因素。如金融机构超范围经营、违章拆借、“人情贷款”、违章投资、非法出租、出借金融经营许可证等行为，根据《商业银行法》第74条的规定，均应给以较重的处罚。但在实际执行中，却往往由于顾虑受处罚者的财务状况，担心影响“社会安定”而“以教代罚”或只给以轻罚。结果不仅影响了法律的权威，而且令一些金融机构产生了侥幸心理，使得违法行为屡禁不止，导致金融机构难以形成内在的自我约束机制，从而使得我国的金融监管只能立足于自我约束机制软化的基础之上，加大了监管的难度。 　　2、监管目标不明确 　　如对外资银行的监管目标是对外资银行进行法律监管的基本出发点和最终归宿,明确规定对外资银行的监管目标实现对外资银行有效监管的一个重要条件。尽管各国经济发展水平和历史文化背景不同,法律制度有别,各自的金融监管目标在法律表述上有差异,做法上也有所不同,但为确保监管目标的权威性和稳定性,世界上大多数国家的金融法律、法规都对其予以明确的规定。如加拿大、英国、法国、日本、韩国、新加坡、新西兰等国家及我国香港地区和台湾地区的金融法律制度都有类似的规定。对于外资银行的监管而言,世界通行的做法是总体监管目标应与本国银行的总体监管目标一致,但其侧重点有所不同。美国国际银行法规定对外资银行的监管目标是控制外国银行与本国银行一样,承担同样的义务与责任,力求消除由于外资银行活动对本国金融造成的不稳定因素,维护金融活动的正常秩序。但我国的新《外资金融机构管靥趵?坊刮炊酝庾室?械募喙苣勘曜龀雒魅饭娑āＵ庵旨喙苣勘甑娜笔в肽：?厝辉斐稍诩喙苤腥狈γ魅返乃枷?对我国的外资银行监管极为不利。[2] 　　3．监管独立性得不到保证 　　中央银行依法独立行使监管职权是现代金融监管制度的基本要求。但当监管触动地方利益时，地方政府往往对银行的工作进行行政干预，甚至对人民银行分支行施加压力，加剧了银行监管的难度。如一些地方政府热衷于上项目，资金缺口却要银行弥补．有些地方政府直接插手银行信贷，甚至借企业破产之机，随意冲减银行资金，冲销企业债务。如果银行不服从行政干预，则对银行进行刁难，迫使银行屈从。而为了“安定团结”，央行的一些分支行对涉及“地方利益”的违规现象也睁一只眼，闭一只眼，使得监管工作不能摆脱行政干预，从而削弱了央行的调节和监管力度。 　　4．监管队伍的素质参差不齐 　　央行工作人员素质的高下，直接关系到监管职能的发挥、监管的效能与央行的形象。综观发达国家与地区的相关立法，无不要求从事监管工作的央行业务人员具备特殊的工作经验或经历，如曾经从事过审计工作或商业银行的工作，并经过专门的训练。反观我国立法，对此未做专门规定，因此很难避免“外行管内行”的现象，更甭说通过日常监管，及时发现金融机构可能出现的风险或违法行为并“防患于未然”了。 　　5、监管主体的法定职责构造存在诸多不足 　　首先是我国在立法上对外资银行法定监督主体-----中国人民银行的监管职责过于宽泛和原则化。其次,法律对中国人民银行在外资银行监管职权的保障机制上不健全。再次,现行法律法规对中国人民银行监管工作人员的业务素质违反法规程序或滥用权力的监督未能明确地做出要求。 　　6、监管模式和监管手段所存的缺陷 　　在金融监管模式方面,我国的外资银行监管重视中央银行的外部监管,却疏忽了银行内部控制和同业自律机制的运用。新《外资金融机构管理条例》对外资银行的内部控制仅在第35条作了极为原则的规定。我国商业银行法也是适用于外资银行的法律,然而商业银行法关于内部控制机制的条款也仅有三个。不但内容规定过于原则,缺乏可操作性,而且在内容上还存在重大缺漏。从金融监管手段上看,我国外资银行监管在运用监管手段上存在重大缺漏。我国的外资银行监管已将市场准入监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段纳入外资银行的监管体系,但对存款保险制度等监管手段则未予以足够重视,存款保护制度在我国尚处于空白状态。 　　(二)商业银行体系的不完善，在客观上制约了巴塞尔协议的实施 　　商业银行是适应社会化大生产和市场经济发展需要而形成的一种金融组织，是金融体系的主体。一国金融体系的整体水平，在很大程度上取决于商业银行，尤其是大商业银行的经营管理水平。改革开放以来，我国金融体制的改革虽然已取得一定的成绩，但商业银行体系仍不完善，主要体现在：1、国家专业银行向商业银行的转变尚未完成，几大国有银行还未能真正成为《商业银行法》所确定的自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的企业法人。由于银行的产权不明晰，经营目标与性质不明确，银行的政策性业务与经营性业务往往被混为一体，银行在经营活动中既要讲求经济效益，实现利润的增长，又要讲求社会效益，承担宏观调控经济的责任，不仅导致银行的信贷资金被财政化，利用效益下降，影响银行自身的利益，使得银行“顾此失彼”，而且客观上使对银行经营的行政干预合法化，从而削弱了银行的经营自主权。2．在金融改制过程中新建的商业银行，也存在着重规模扩张、轻资产质量．重发展速度、轻经营效益，重硬件建设、轻优质服务，重“搭架子”、轻组织机构规范化等问题，其运行机制离真正的商业银行还有较大的差距。商业银行体系的不完善，不仅加大了银行经营风险。而且由于金融风险可能来自于非经济因素而使得银行监管无法发挥真正的作用，从而成为巴塞尔协议实施的客观障碍。 　　(三)银行资本的构成不合理，来源有限。导致资本数量不充足，资本与风险资本的比例距巴塞尔协议的要求还有较大差距，从而有可能延缓协议实施的进程 　　根据有关资料显示，我国银行资本量明显不足，尚未达到巴塞尔协议要求的8％的比率。如果把现有的一直未作处理的呆帐用资本冲销的话，则资本的充足率将更低。这与我国银行资本成分过于单一，自补能力较弱是联系在一起的。在我国目前财政紧张的状况下，银行资本主要靠利润留成基金增补。但近年来，由于银行留利水平下降，故银行资本的自补能力也不强，资本的增长缓慢。此外，我国银行资本的结构也欠合理，附属资本项目太少，只有呆帐准备金一项，而且核心资本的大部分都占压在变现能力弱的固定资产或亏损资产上，进一步降低了银行补资能力，从而削弱了银行资本功能发挥的基础，给巴塞尔协议的实施带来困难。 　　(四)我国存在一定程度的金融风险，但风险监测、预警和控制机构尚未有效建立，巴塞尔协议实施的基础薄弱。目前我国金融风险主要存在于宏观金融领域和金融经营主体两个方面[1] 　　宏观金融领域存在的金融风险主要表现在：（1）金融对外开放过程中存在的风险，如别国金融危机传递的风险、国际化过程中货币币值波动的风险等。（2）直接融资与间接融资对接的风险。（3）证券市场存在的风险，如证券市场交易不规范和过度投机造成的风险等。4）信用混乱带来的金融风险。（5）金融监管不力导致金融秩序混乱带来的风险。 金融经营主体面临的金融风险则主要表现为：（1）信用风险。如银行不良贷款比例偏高。（2）流动性风险。如银行资产负债比例不合理，资本充足率不高，资产流动性较差，实际变现能力不强。（3）市场风险。主要为利率风险与汇率风险。（4）管理操作风险。如有些银行违规和帐外经营。私设帐外帐，乱用会计科目等；又如一些银行操作外汇期货违规经营造成损失等。（5）其它风险。主要指因政策性因素、法律因素、政府行为、犯罪行为等可能给银行带来损失的风险。如因法律不全、法律规范相互冲突、法律与政策相互冲突、司法干预(如一些地方司法机关在审理企业破产兼并案时偏袒本地企业。损害银行利益)、政府干预银行业务、金融诈骗等给银行造成的损失。面对上述金融风险。我国却没有建立起风险监测、预警和控制机制，对于金融风险的防范处于一种被动局面，这将使巴塞尔协议有关全面、持续、有效监管的原则难以落实到实处。 　　四、完善我国金融法制的几点建议 　　如前所述，巴塞尔协议在我国实施，对于我国金融体制改革的进一步深化与金融法制的完善，将具有重要的意义。然而由于诸多因素的制约，却又使得该协议的实施面临较大的困难．有鉴于此，为促进协议的实施，我们建议： 　　一、改革金融机构，完善我国金融法制 　　1、进一步深化商业银行产权制度的改革 　　《有效银行监管的核心原则》指出，有效的市场秩序取决于诸多因素，如向市场主体提供充分的信息、适度的财务刺激等，但更“需要强调的是公司的治理结构”。这是因为金融业是一种风险性产业，而金融企业又具有公共性，故金融企业的经营状况与社会公众的利益有着密切的利害关系，从而要求其既应以利润最大化为行为基本导向又应不遗余力防范金融风险。然而，如果金融企业产权不明晰，不能成为真正独立的法人，不能自主经营、自负盈亏的话，上述目标就不可能实现。因此，按照现代企业制度的要求，对我国国有商业银行的产权制度加以改革，构建产权明晰、权责分明、政企分离的现代国有商业银行产权制度，是我国银行体制改革中的核心问题。 　　在银行改制过程中，无论国有商业银行是采取国有独资公司制还是股份公司制的方式重组，都应明确区分“出资者所有权”与银行作为独立法人的法人财产权，出资者只就出资部分享有股权，包括“公益权”与“自益权”，前者如参加股东大会和行使表决权、对公司经营提出建议、批评和进行监督等，后者如参加利润的分配、处分股票、参与公司财产清算分割等，银行则按照公司章程占有、使用和处分法人财产，以保证政银真正分离。在银行改制过程中．还应强调银行作为企业法人的性质，一些应当由政府负担的社会管理职能，如为国有企业发放的“安定团结贷款”、 “企业改制贷款”、 “三角债启动贷款”、“旧贷停息挂帐”，乃至于属于社会保障性质的“救灾贷款”、“再就业贷款”等，均不应再强制银行代替政府承担。否则信贷资金财政化的现象将进一步加剧，银行的财产权利，乃至社会公众的利益将不可避免地遭到侵害。 　　2、提高金融机构的资本充足率 　　巴塞尔协议指出，金融审慎监管的核心是最低资本充足率，而提高资本充足率的主要途径为增加资本、缩小资产规模和调整资产结构。据此，提高我国金融机构的资本充足率，可采取三种主要途径：一是通过国家财政增资、降低金融机构所得税、加速金融机构资金周转、增加金融机构赢利及完善呆帐准备金制度等方法补充核心资本，保证金融机构资本的完整性；二是通过发行长期债券、固定资产重估、适当提高准备金比例等方式增加附属资本；三是调整资产结构，如加强贷款控制管理、减少信用放款、增加担保贷款、提高证券投资比重、发展表外业务和金融创新等。 　　3、改革金融机构经营管理模式 　　改革金融机构单纯追求资本规模最大化为目标的数量型的经营管理模式。全面推行资产负债比例管理，促使金融机构自觉防范风险。提高资产质量，将巴塞尔协议的实施与金融机构的科学管理统一起来。 　　二、健全金融监管制度，完善我国金融法制建设 　　巴塞尔委员会在阐释《有效银行监管的核心原则》的目标时指出，有效的银行监管是经济大环境的一个关键组成部分，与有效的宏观经济政策结合在一起，构成了一个国家金融稳定的因素,“虽然有效的银行监管的成本很高，但监管不力的成本则更高”。东南亚、巴西等新兴国家和地区发生的金融危机，从根本上来说，就是金融监管废弛的后果，其教训是惨痛的。 　　有效金融监管的本质特征是依法监管，以法治代替人治，保障监管的公正性、权威性和持续性。因此，健全和完善金融监管制度应强化金融监管的法律手段。首先，应加快金融立法的步伐，使监管工作有法可依。目前应尽快出台破产法、信托法、期货法、金融监管法规等及两个银行法的实施细则，并修改担保法、票据法、保险法等法律、法规，对诸如抵押权行使的保障、票据欺诈的惩处、保险代理行为的规范等方面作进一步的规定．由于金融领域牵涉面广，包括银行、证券、信托、保险及与此相关的各种金融市场，故金融立法应避免部门立法的缺陷，强调系统化与统一性，尽量减少法律规范间的冲突。同时，还应加强执法力度，明确执法机关的权限和职责，加大对于金融犯罪与违法行为的处罚力度。其次，应建立全方位、多角度的，具有系统性、法制性和社会性的金融监管体系．完善金融监管制度。第三，应按照国际惯例，设立金融监管的四道“防线”，即：保障商业银行稳健经营的预防性措施(包括银行市场准入、业务范围、资本及其流动性、内部控制机制等的规定)、解决银行业资金困难的“援救措施”、银行倒闭时为保护存款人利益而采取的“事后措施”，以及实施巴塞尔协议，加强国际监管合作的“全面监管”措施。为此，有必要在《商业银行法》与《公司法》中补充关于金融机构市场准入与退出的规定及金融机构高级管理人员任职资格的规定，并根据《有效银行监管的核心原则》的规定，尽快建立银行内部控制系统和存款保护制度。最后，还应加强金融稽核，提高金融监管人员的素质。[3]抓紧金融监管人才的培养，提高我国金融监管水平和效率。要积极引进熟悉国际金融法律知识、熟悉国际金融新业务、新产品知识，熟悉电子网络，精通多种金融业务技能和复合型人才，充实到监管队伍；要加强对金融监管人员进行国际金融法律法规、新金融业务知识和新技能等主要内容的"应知、应会、应能"的培训，提高金融监管人员的素质，提高金融监管水平和效率。 　　另外，针对我国外资银行监管现状中存在的问题，为应对我国加入WTO后的挑战，主动适应变化了的国际、国内经济形势。笔者对改进和完善我国的外资银行监管工作提出几点思考。 　　1、完善我国外资银行监管立法之宏观思考。（1）关于外资银行监管的立法体例模式问题。建立一个建全的法规体系，是实现对外资银行有效监管的法律前提。我国现行外资银行监管以外资金融机构管理条例为主要法律依据，其他有关规范则散见于人民银行法、商业银行法等法律法规中，由于诸法之间存在不相协调，甚至自相矛盾处，给外资银行的有效监管带来不少麻烦。特别是外资金融机构管理条例仅是一部行政法规，法律效力层次低，不能成为其他成龙配套的法律法规的制定依据。因此，应在研究和借鉴外国先进立法经验和国际公认标准的基础上，尽Ｖ贫ㄒ桓鲅厦堋⑼暾?⑾低车耐庾室?屑喙芊?商逑怠Ｔ诹⒎ㄌ謇?侍馍希?捎谕庾室?谢?沟奶厥庑裕??笨悸堑轿夜?牧⒎ù?常?瞬扇　澳谕夥至?钡姆绞剑?4]即制定专门统一的外资金融机构管理法及配套的法规，对外资银行从市场准入到退出的全过程做出详尽的规定，并保证这些规定和要求的科学性、稳定性和可操作性，建立一个建全的外资银行审慎监管法规体系。（2）外资银行的监管的目标。如前所述，我国外资银行监管便中最大的缺陷是监管目标不明确。以什么内容作为外资银行的监管目标，既离不开对一般监管目标的讨论，又不可忽视外资银行监管的特殊性。有人将金融监管的理论基础归结为金融市场参与者的不完全信息，[5]依此认为金融监管就是要消除信息不完全导致的风险以及低效率，故而导出监管的两个目标是安全与效率。也有人将金融监管目标划为三个层次，并将安全与稳定当作金融监管的首要目标。[6]笔者认为，外资银行的监管目标可概括为稳健、效益和公平竞争。稳健含安全和稳定之义，实现了稳健的目标，则意味着银行业务经营所追逐的目标，外资银行亦不例外。存款人利益得到了保护，金融体系稳定安全，社会信用良好，这就为金融促进经济发展准备了条件，最终能促进社会经济健康发展和社会福利的不断增加，这就是效益。公平竞争是考虑到外资银行的特点而予以补充的一个目标，其目的是为了正确处理保护国内银行业与促进内、外资银行平等竞争的关系。 　　2、完善我国外资银行监管的微观思考。（1）关于监管主体自身及相关制度建设方面。　　监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个外资银行监管法律及其实施水平的提高，应在相关法律中进一步明确监管主体的职能分工及协调合作并完善对监管主体行使监管权的保障制度。中央银行对外资金融机构行使?~对的监管权，而且这种监管权应体现在外资银行市场准入、谨慎经营及市场退出的全过程。在完善监管权的保障制度方面，不妨借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权---- 一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。除此之外，为完善监管权的保障制度，还应明确监管机关的处罚权和处罚措施，对外资银行在日常经营活动中的违规违法行为进行处罚，以及制定和健全我国监管主体与外资银行母国之间信息交换与分享的有关规范，切实实行有效监管。（2）在市场准入监管的具体制度方面。a。在市场准入条件方面。GATS及我国的入世承诺对我国逐步开放银行市场提出了要求。如根据中美协议，我国将“取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构许可证发放进行限制的非审慎性措施。”[7]但不管怎样，外资银行的市场准入仍要经过我国金融监管机关的审批。据此，我们应严把审批关，在审批时坚持以审慎原则作为发放经营许可证的标准。我们要做到既放宽市场准入条件，同时又确保金融效率和金融安全。要针对外资金融机构管理条例在设计外资银行的申请者的资格要求方面所存在的问题与不足，在制定统一的外资银行法或在制定其他相关法律法规时予以及时的补充和完善。譬如对外国金融机构的理解，可根据我国金融市场尚处初期阶段和金融监管能力不强，手段不甚完备与先进的情况，对其作较窄的理解，以国际上较有实力的商业银行、投资银行、金融银行为主。可仿效新加坡的做法，对外国金融机构改革的资产和资本在世界的排名做出要求。另应考虑外国投资者的资信情况和发展前景。虽然对此二者做出评价并非易事，然而，此举却是十分必要的。应对《外资金融机构管理条例》中所要求提交的最近3年年报，规定若干财务指标作为审批的量化根据。b。在市场准入的形式方面，应针对外资银行不同准入形式，完善有关法规，有区别地设定宽严程序不同的审批条件和监管规则，如代表处风险最小，可尽量简化其审批手续，设立分行，由于其风险较大，在审批时就要坚持高标准等，这样就可使有关法规发挥更为有效的监管作用。(3)外资银行进入后的日常监管。在外资银行进入国内金融体系的安全，需要对其活动实施有效的监管。为此我们要引入借鉴巴塞尔协定的规定，对外资金融机构实行规范化管理，加强对外资银行的日常谨慎性监管。a。在业务范围监管上应明确外资银行经营人民币业务的条件和限制。b。在监管内容上应使市场风险成为我国金融风险监管的重要内容，对外资银行实施以风险管理与监控为重点的审慎监管制度。c。在监管方式上，应强调对外资银行的持续性监管，加强对外资银行的非现场稽核。为此，我国应针对外资银行的现场稽核与非现场稽核方式与手段，由中国人民银行发布统一的专门行政规章，对非现场稽核做出规定。在此规章中要设立现场稽核的风险监控指标体系，建立规范化的报告制度和建立银行信用评级制度。d。应建立健全存款保险制度。存款保险制度是保护存款人利益，稳定金融体系的事后补救措施。外资银行由于其特殊的风险，建立存款保险制度尤为必要。e。建立规范的信息披露制度。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而又及时的信息极为必要。当前，巴塞尔委员会正在就与信息披露的有关问题展开研究，以便为各国提供详细的指导。我国应积极地参与该方面的制定，并在借鉴国际通行惯例和它国成功经验的基础上，就外资银行的信息披露问题建立一套规范科学的机制。 作为金融全球一体化和金融风险国际化的产物。以《巴塞尔核心原则》为代表的巴塞尔协议为金融监管体系中各项基本要素制定了国际统一标准。尽管巴塞尔协议不是具有法律约束力的条约，但由于它的制定者都是金融业很发达的国家，因此其影响必然会扩大到整个世界。作为一项重要的国际惯例，它又有着约定俗成的威力，谁如果不遵守，就会在国际竞争中处于不利的地位。因此巴塞尔协议必将成为国际银行业监管共同遵守的原则。对照《巴塞尔核心原则》，对我国外资银行准入法制中的不足进行补充和完善，无疑将最终有力推动我国外资银行监管法律走向国际化和现代化。 　　三、加快金融法制建设，完善我国金融法制 　　1、加强完善金融立法研究 　　我国金融立法在某些重要领域还处于空白阶段，《信托法》、《期货法》等，是金融监管亟待加强的重点。建议加快、加强金融立法特别是期货、信托立法，健全、完善我国金融法律体系，尽快改变金融市场重要法律法规不！⒛承┲匾?鹑诨疃?薹?梢赖南窒蟆Ｒ?韵中械慕鹑诜?伞⒎ü娼?腥?媸崂恚?咛謇唇玻? （1）制定一部《外资金融机构法》，一方面为外资金融机构的合法经营提供法律保障，另一方面也可保护我国的金融安全。 （2）加快保险立法，尽快制定如《保险公司高级管理人员任职资格审查规定》、《保险资金运作管理办法》、《保险企业认许资产标准及评估准则》等法规，使保险监管的每个环节均有法可依。。 （3）尽快制订《外汇法》、《信托法》、《期货法》等金融法律，以尽快改变金融市场重要法律、法规不全，某些重要金融活动无法可依的现象。 （4）迫切需要出台《证券法》实施细则。1998年底颁布的《证券法》过多地代表了证券行政机构的利益，对中小股东保护不力，以及其中条文有相互矛盾之处也实在令人觉得美中不足，特别是由于《证券法》的有些条过于原则，操作不易，给实际执行和监督带来一定困难。 （5）制订《反垄断法》。入世后，大量外资的涌入使这一可能性大大提高，若等其已成垄断之势，再削减或规范恐怕为时已晚。 　　2、强化金融执法的研究 从维护社会主义经济金融秩序的严肃性出发，必须强化金融执法。要赋予中国人民银行、中国证监会、中国保监会等国家金融监管机构以重大的权力，并使之在运作上保持独立性。建议制定《金融处罚条例》，以提高央行金融监管依据的法律效力层次，增强金融监管的力度。 要大力整顿金融秩序，坚决取缔非法金融机构，严禁任何非法金融活动。要根据党中央、国务院的部署，尽快及时完成对本地区本系统各种形式的非法集资活动的清理和查处。要狠抓金融队伍特别是金融机构领导班子的建设，对金融机构和金融从业人员违法违规行为，要及时严肃从严处理。 3、进一步加快经济改革步伐，以法制手段推进我国投融资体制改革 对金融风险的防范和化解，不仅仅是金融领域的工作，还需要全方位的改革。特别是以法制手段推进我国投融资体制改革，已成为我国化解和防范金融风险的重要外部因素之一。从金融运行的客观环境看，我国现行的投融资体制已不适应社会主义市场经济的要求。要加速我国的投融资体制改革，实行“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。凡企业投资国家允许发展的产业、产品和技术，均由企业自主决策、自担风险。除重大项目外，政府一般不再对项目进行审批，而改为登记备案制。确需政府审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方向和宏观布局上是否合理，是否符合国家有关政策和法规。要抓紧制定《固定资产投资法》、《招标投标法》等法律法规，把全社会固定资产投资活动纳入法制化轨道。 4、完善信息披露制度和增加金融决策的透明度 透明度原则是国际金融交易中的一个重要法律原则。金融透明度或信息披露，是指根据法律规定，公开与金融交易有关的重大事项的一种法律制度。我国支持国际货币基金组织加强对成员国政策的监督以及增加成员国信息公布和透明度的改革建议。中央银行开始了提高金融货币政策透明度的尝试。但值得注意的是，我国金融市场仍存在信息披露不规范的问题：商业银行向央行报送的报表缺乏及时性与准确性，导致银行业监管信息不准；证券市场信息披露则存在信息披露不真实、信息披露不充分、信息披露不及时、信息披露不严肃等严重问题。建议加强对金融透明度和信息披露制度的研究，并加强以下的工作：一是根据我国国情，以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，以进一步加强我国的信息披露制度；二是从立法上明确规定不披露的信息，如公开会违反社会公共利益、法律法规保护并允许不予披露的商业秘密、内幕信息和敏感性信息等。 5、依法维护金融债权，防止逃废银行债务 要深刻认识维护金融债权，是防范金融风险，促进经济、金融发展和社会稳定的大事。在我国市场经济发展的过程中，金融机构肩负着支持、促进经济发展的重要责任。当前企业改制过程中一些地方出现的逃废银行债务的行为，破坏了信用关系。各地区、各部门一定要从大局出发，切实加强对国有中小型企业和集体企业改制工作的指导和监督，规范企业改制行为，坚决制止各种逃废金融债务行为，各地人民政府要高度重视本地区企业改制中金融债务保全工作，积极支持金融机构做好金融债权管理工作，严禁包庇和纵容改制企业的逃废金融债务行为；企业在改制过程中，不论采取何种方式进行改制，都必须充分尊重金融机构保全金融债权的意见，依法落实金融债务。金融债权债务未落实的企业不得进行改制，有关部门不得为其办理有关改制审批和登记手续，也不得颁发新的营业执照；金融机构要积极参与企业改制工作，依法维护金融债权安全，国有中小型企业和集体企业改制工作涉及金融机构债权时，必须有债权金融机构参加，金融机构要严格监督改制企业的清产核资和资产评估等工作，各金融机构要认真落实金融债权保全责任制，加大债权清收力度，制定相应措施，切实维护金融债权的安全，并将金融债权保全情况定期向中国人民银行报告，对悬空、逃废金融债务严重的地区，各债权金融机构应降低对该地区分支机构的授信等级。（8） 6、普及金融法律知识，增强金融法治意识 各级党政领导干部和广大企业领导，都要学一些金融基本知识和金融法律知识，加深对金融工作、金融法规和金融政策的了解，提高运用和驾驭金融手段的本领，学会运用法律手段管理经济，增强维护金融秩序的自觉性和防范金融风险的能力。在加强金融法治意识的过程中，要重视全社会信用观念的建立。要加强公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念，从而为金融业的健康发展创造一个良好的法治环境。 注释: (1)邱鹭风、杨晓东：《论巴塞尔协议在我国实施与我国金融法制的完善》，载《现代法学》1999年第5期。 (2)王红玲:《我国外资银行法律监管的现状及其完善》，载《河北法学》2000年第4期，第54页。 (3)张和平、侯琪凤：《入世对银行业的影响及对策》，载《佛山研究》2001年第1期。 (4)我国经济法律的“双轨制”将逐渐淡化，但由于外资活动本身的特殊性及我国经济法和民商法的发展程度，专门的外资单行法仍然有其存在的合理性和必要性。 (5)戴丛：《金融监管的理论基础和金融当局的监管措施》，载《国际金融研究》1995年第11期，第63页。 (6)林志远：《我国金融监管的十大基本理论问题》，载《上海金融》1995年第9期，第38页。 (7)张忠军：《WTO与中国金融业法制的完善》，载《中国法学》2000年第3期。 (8)曹建明：《完善我国金融法制建设的思考与建议》，载《法学》1999年第4期。 作者简介：解薇薇(1983— )，女，江苏江阴人，南京财经大学法学院2001级学生。

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关键词：金融体制 全社会固定资产投资 国际货币基金组织 社会主义市场经济 中国人民银行 思考 金融 体制

谢谢分享 。。。。。。。。。。。

分析得有道理