新农村基础设施建设中存在的问题及对策

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摘  要：介绍了农村基础设施的内容及属性，分析了我国农村基础设施建设的现状及存在的主要问题，提出只有通过鼓励投资主体多元化，管理运作市场化、民营化，完善农村金融服务体系，为基础设施建设提供信贷服务，强化以农民为主体的意识和制度安排，调动农民的积极性，才能有效解决存在的问题，使我国新农村基础设施建设得到长足发展。　　关键词：新农村，基础设施建设，问题，对策
　　一、农村基础设施的内容及属性
　　农村基础设施是指为农村社会生产和农民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证农村地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是农村社会赖以生存发展的一般物质条件。农村基础设施一般包括：交通设施、农田水利设施、饮水设施、电力设施、通讯设施、基础教育设施、医疗卫生设施、农村文化设施等。
　　从公共物品的属性来划分，公共物品可以划分为：纯公共物品和俱乐部物品、公共资源性物品。目前关于农村公共产品供给的几种流行观点有：一是凡是人们迫切需要而社会和市场做不了、做不好和不愿意提供的产品，均是政府的责任[1]。这一理论从传统的以物品属性来划分政府提供公共产品范围跃至根据需求及供给环境来确定政府提供公共产品的范围。但是，其考量标准的模糊性让公共产品与服务在实践中供给主体最优化选择以及相应的责任确定带来了很大的主观随意性，判断标准的量化将能很好地完善这一理论。二是根据人们需求的公益性程度及需求满足中对政府的依赖程度不同，将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两类（表1）。三是根据公共产品与服务的生产者与提供者的不同，将公共产品提供制度安排分为四大类（表2）。

　　表1 公共服务分类

　　表2 提供公共产品与服务的制度安排

　　将表1与表2进行比较可知，表2中A区域即表1中的基本公共服务，主要包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、公共文化、公共安全、环境保护等；C区域对应表1中准基本公共服务；B、D对应经营性公共服务。A区域、C区域主要是政府自己生产不可能或效率较低的领域，如自来水设施、农田水利设施、通讯设施、交通设施等。因B、D区域的公共产品在我国目前主要集中在城市地区和东部较发达农村地区，且完全属于差异性需求，本文不作讨论。
　　二、我国农村基础设施的状况与问题
　　1.现状目前农村基础设施建设中的农村交通、电力、通信、医疗等方面取得了很大的成绩，但在文化体育、环境卫生、市场建设等方面供给严重不足。其中虽然有些方面取得了覆盖率上的提高，但是，其供给质量较低。因此，如果把我国新农村基础设施建设分为量的满足和质的追求两个阶段，那么，我国现在的农村基础设施建设尚处在量的满足阶段，且大多属于基本公共服务的满足。根据马斯洛需求层次理论，我国农村的公共服务需求随着我国经济的发展，人民生活水平的提高将逐步转向较高层次公共服务（非基本公共服务）。届时，我国农村公共服务供给可能出现公共服务供给“青黄不接”的结构性困境。此外，我国农村边际消费倾向中，文教娱乐、交通运输、医疗保健的消费倾向分别为0.1925、0.1861、0.1625（食品、居住、衣着、家庭设备及服务分别为0.1608、0.037、0.1256、0.026）。再加上农民存在着对公共产品消费极强的收入弹性，农民从收入中支付了大量本不应该属于农民支付的费用。这种“畸形的供给关系”造成的对农民消费明显的“挤出效应”，进一步加剧了我国农村公共产品的供给不足[4]。农民消费倾向明显的领域恰好是表2中的A、C区域，这就表明农村基础设施建设供给不足已经成为我国农村公共产品中的急中之急，重中之重。
　　2.新农村基础设施建设中存在的问题
　　（1）资金方面资金问题主要表现在中央支农资金中地方配套资金的筹集和民间资本利用两方面。配套资金方面，据统计，目前乡村负债的15.20%～25.80%是由旨在促进农村建设的中央支农资金造成的，在现有政策不改变的情况下，情况有可能进一步恶化[5]。配套资金问题是基层政府的财权与事权不统一，全国性公共产品与地方性公共产品、跨地区性公共产品的供给责任划分不明确以及“行政软强制”的综合产物。尤其是在经济发展放缓的情况下，中央转移支付的地方配套资金更难筹措。民间资本的利用方面，目前我国农村基础设施建设的提供与生产主体基本上由政府承担，民间资本很少涉足农村基础设施的供给。特别是在表2中的C区域，市场供给的效率要大于政府直接生产供给的效率，政府的越位不仅造成供给效率低，而且造成自身负担过重，影响A区域的产品与服务供给。
　　（2）运作方式目前我国农村基础设施建设主要采用的是政府出资承包给法人，在政府招标过程中，往往是政府先与法人就项目资金、质量标准、交付期限等协商一致，接下来，存在三种情况：第一种情况是政府先付资金，法人后建设，政府验收。由于政府担心失去对项目建设的监控权，政府不愿采用。第二种情况是法人先建设，政府验收合格后交付资金。由于法人需要足够的资金，而且承担着“沉淀成本”的风险，法人不愿采用。第三种情况是，项目开工前按一定比例预付资金，待验收合格后交付剩余资金。由于其折中了前两种方法，成为最佳途径。但是，由于双方都以对方承担着“沉淀成本”风险而分享对项目的控制权。政府的监控权相比较第二种情况会弱化，法人则会淡化第一种情况下的精益求精。在政府与法人的利益博弈下，政府不愿意默认自己当初抉择的错误或法人满足政府官员个人利益的情况下，接受质量不高甚至不达标的项目。其次，农村基础设施建设中公开竞争招标的项目，竞争模式运用甚少，大多采用政府主管人员私下联系，难免产生寻租现象，造成资源浪费，供给效率低下。最后，农村基础设施的管理，由于建设与管理的脱节，导致出现问题后互相推诿，更为重要的是政府的直接管理缺乏成本意识，造成供给效率和服务质量低。
　　3.制度方面我国农村基础设施建设法律法规的缺失本身就是农村基本公共服务的供给不足。其主要表现：一是对政府提供公共产品与服务范围、责任、方式、监督的法律缺失。这是造成我国基层政府事权、财权不对称法律层面的原因所在。另一方面，也导致我国中央支农资金的转移支付多表现为临时应对性强，缺乏长远规划与资金转移的稳定性。法律制度的缺失不仅造成了资金供给的不稳定，还加大了公共产品提供的政府“交易成本”。为了加强我国农村基础设施建设，2008年2月份，国务院出台了《国务院农村综合改革工作组、财政部、农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》。毋庸置疑，一事一议制度充分发挥了政府投资的导向作用，取得了一定的成效。但同时由于政策宣传不到位，导致信息不对称，再加上政府在整个运行过程中有着政治上和经济上的主动权（政府奖补实际上决定了工程项目的通过），作为经济人的政府有追求自身利益的最大化的倾向，导致出现了类似新型医疗合作制度推行过程中的“套资”冲动和“钓鱼”工程，使政策执行出现偏差。二是我国民间资本参与农村公共产品的提供缺乏操作性强的制度支持与保障。国家对民间资本参与农村基础设施建设及其他公共产品与服务的提供往往采用“定性”性规定，如鼓励、提倡、加大等措辞，缺乏民间资本进入许可、优惠政策、市场银行融资、监督管理等方面的定量性规定，这就导致民间资本发挥作用的制度导引、辅助、监管机制的整体性缺失。
　　4.基础设施建设中农民的主体地位被忽视基础设施建设是一项民生工程，其建设关键在于符合民意。农民的有效参与是保证农村基础设施符合民意的关键。在我国目前基础设施建设中，民众的参与性被忽视，造成民生工程不合民意，社会效益低，甚至有违民意，适得其反。然而，随着我国公民社会的发育成长，我国农村社会呈现出阶层化现象。我国农村社会主要表现为以下几种阶层：农村农业经营专业户以及乡村工商业个体工业户阶层；学历较高和老革命阶层；乡镇和村级干部阶层。这种划分并不排除部分人或家庭可能具有以上几种资源，但是以上划分仅仅是从社会资源占有的角度划分，实际上我国农村中大部分地区的大部分人都不占据其中三种资源，即所谓的“纯农民”或农民工阶层。社会资源分配的不均衡导致农民在农村建设中的“人微言轻”，再加上我国农村农民的参与意识整体性不够强，导致农民主体地位被严重忽视。基础设施建设往往缺乏自下而上的利益表达机制，造成供给效益低。
　　三、对策
　　1.农村公共产品与服务主体多元化根据“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”的原则，明确工程的所有权，放开经营权，发包使用权。鼓励民间、工商资本和外商资本参与农村基础设施建设。社会各界可以通过多种方式获得工程的所有权或经营权，进行综合开发[6]。基础设施民营化在我国目前较为流行的模式有“BOT”模式和“PPP”模式。PPP模式相较于BOT模式的两个优点恰好是农村基础设施建设供给中所面临的问题，农村基础设施盈利性弱，有些甚至没有。政府参与一方面可以适当降低投资方的风险，另一方面可以保证基础设施供给的公平性。因此，PPP模式是我国农村基础设施建设模式的合适选择。
　　2.充分发挥农村金融信贷作用，整合利用农村存量资金一是外来资金，包括加大政府财政投入，利用资源吸引开发商投资、社会捐助等。二是充分利用农村自身结余资金。首先，应该建立起资金回流机制。金融监管部门和央行应该制定相应政策保证或鼓励农村银行资金流中的农村存款的“惠农”比例。其次，鼓励扶持发展农村合作金融组织。在市场外部化不具备条件的情况下，可以寻求小农经济“市场内部化”。
　　3.加强制度建设加快制定农业和农村基础设施建设基本法，通过法制化途径使农村基础设施建设获得稳定的制度性保障。中央与地方公共产品供给责任范围应以全国性与地方性的区别加以法制化，同时应辅助以列举法方式最大化明确责任范围。在财权与事权划分方面，应在充分研究当前地方实际责任范围与实际财源的基础上剥离不合理事权；建立灵活的中央对贫困农村地区的辅助机制。同时，制定相应配套法律法规和程序性法律法规。保证政策执行既有指导思想又有“轨迹”可循，提高政策的可行性。
　　四、充分发挥农民的建设主体作用
　　在社会主义新农村建设过程中，国家的投入是必要的，但是建设新农村的持久动力和不竭源泉是农民[7]。充分发挥基层民主自治制度的优势，乡村两级权力阶层发挥好政策信息收集、制定、利弊宣传的作用，而不是替代决策，构建顺畅的、多元的利益表达机制，确立起新农村治理的理念，避免因利益表达不畅造成基础设施效益低，甚至影响局部农村社会稳定。
　　参考文献：
　　[1]中国（海南）改革发展研究院.中国公共服务体制：中央与地方[M].北京：中国经济出版社，2006.
　　[2]项继权，袁方成.我国基本公共服务均等化的财政投入与需求分析[J].公共行政评论，2008（3）：94.
　　[3]贾康，孙洁.农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006（12）：61.
　　[4]李英哲.我国农村公共产品供给不足的实证分析及建议[J].财政研究，2009（2）：42.
　　[5]温铁军，彭辉，范堬，等.中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响：一个初步估计——以中西部地区贫困县为例[J].中国农村经济，2009（2）：13.
　　[6]中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务均等化——新农村建设之重[M].北京：中国经济出版社，2006：455.
　　[7]徐勇.建构“以农民为主体，让农民得实惠”的乡村治理体制[J].理论学刊，2007（4）：86.

作者：蔡元森 赵芝瑞 来源：《农业科技与信息》2009年第19期

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