普及十二年义务教育是实现教育现代化和建设人力资源强国的基石

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[SUFE-IAR-201003]

上海财经大学高等研究院2010年度政策建议书之三

普及十二年义务教育是实现教育现代化

和建设人力资源强国的基石

——对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的建议之一

田国强

上海财经大学经济学院、高等研究院

2010年3月

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关键词：人力资源 义务教育 现代化 上海财经大学 财经大学 奥特曼 人力资源 上海财经 建议书 研究院

普及十二年义务教育是实现教育现代化
和建设人力资源强国的基石
——对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的建议之一*
田国强
教育现代化是国家现代化的基石。按照十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，作为指导我国未来十年教育改革发展的纲领性文件，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《纲要》）提出了“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，是一件值得欢欣鼓舞的事情。然而，《纲要》所提出的“巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育”子目标，却在一定程度上与上述战略目标有较大偏差，且与《纲要》所提出的“促进公平”的国家基本教育政策也有所背离。笔者认为，这可能是《纲要》的最大不足。
教育作为一国各项事业的基础，不能总是被牵着走，应该充分体现前瞻性和战略性，真正做到教育先行。义务教育年限在很大程度上反映了国民的受教育水平和整体素质，是经济社会可持续发展的必要条件。一方面，市场化、城市化、全球化、知识经济和信息经济的深入发展，对不同领域不同层次的劳动者基本素质和能力结构都提出了新的更高要求。经济的可持续发展有赖于人力资源强国的建设。另一方面，维护社会和谐稳定，缩小贫富差距，迫切需要我们创造起点公平以更好地促进社会公平。这些都不是短短的九年义务教育所能承载的。
因而，十二年义务教育应该成为新形势下我国政府追求的最基本的教育目标之一，作为一个导向性的总体战略目标，应该在《纲要》中旗帜鲜明地提出来。笔者认为，如果到2020年，依然继续执行九年义务教育，而不是十二年义务教育，将会造成巨大的战略失误。
为此，建议将上述子目标调整为“基本普及十二年义务教育”。这不仅有其现实必要性，而且已具备较强可行性。
一、现实意义：适应新形势下经济社会发展的需要
未来十年，中国经济社会发展的主基调是城市化、市场化、信息化、国际化，经济结构的优化升级将对国民整体素质尤其是中青年劳动者素质提出新的更高的要求。高中阶段教育既直接为高等教育输送高质量生源，又直接为社会输送较高素质劳动者，是各方需求的重要联系纽带。实施十二年义务教育，为我国社会经济的快速稳定发展构建一个良好的人力资源支撑平台，为所有国民适应经济社会发展的需要而提供一个公平竞争的基本起点，是在更高水平上实现社会公平的有力推手，是建设人力资源强国的必要措施，理应成为当前我国教育改革和发展的战略选择。
对广大农村居民和城市农民工子女而言，十二年义务教育显得尤为重要和紧迫。首先，农村劳动力素质较低的现状已经严重制约“三农”问题的解决，农业增效、农民增收和农村发展迫切需要农村劳动力素质有一个显著的提高。建议国家在2007年免除农村九年义务教育阶段学杂费的基础上，趁热打铁，优先推进农村十二年义务教育。其次，对农民工子女来说，一方面在城市里初中以后的升学制度（加上高昂的学费）是关闭的，另一方面又无法融入农村家乡的教育和升学系统。不少孩子面临着初中毕业就失学的情况，这些孩子带着不完整、不充分的教育步入社会，使之在市场经济竞争的环境下，具有较低的生存能力和缺乏竞争能力，造成了先天的个人内在禀赋的匮乏，这耽误的不仅是他们个人的前途，还可能会成为未来社会的不稳定因素。
然而，高中阶段学生失学情况不容乐观。根据教育部《2008年全国教育事业发展统计公报》显示，2008年全国高中阶段教育（包括普通高中、 成人高中、中等职业教育）在校学生4576.07万人，毛入学率74%。尽管毛入学率有所提高，还是有大约1600多万的孩子未享受到接受高中阶段教育的机会。不少孩子初中刚毕业就被推上了就业市场（其中大部分是农民子女）。带来的现实后果就是，即使他们走入社会、走入城市，也只能从事一些非常低层次的职业，由于低教育水平带来的学习能力的欠缺，难以适应更高岗位和产业升级的需要，无法获得向社会上层流动的机会，不能适应现代社会的生存和发展。因此，将高中阶段教育纳入义务教育，更能体现促进教育公平和实现社会公平的宗旨。
笔者认为，国家与其在结果公平上做文章，持续不断地耗费巨额的财政投入，来弥合日益拉大的收入差距，不如在起点公平上下功夫。因为收入不公平背后是机会不公平，机会不公平背后是教育不均等。实行十二年义务教育则是新形势下实现教育现代化、建设人力资源强国和缩小社会贫富差距的一个有力推手，对于为最广泛的普通民众提供在市场经济和知识经济环境下自食其力、自我发展的能力，至关重要。从这个意义上讲，实行十二年义务教育是从源头上缓解和消除两极分化的根本方法。

二、国际镜鉴：追随世界教育发展潮流的重要选择
从图1和表1可以看出，欧美主要大国都已至少是实行十一年义务教育，实行十二年义务教育的有美国、英国、阿根廷、新西兰等18个国家，更有如德国、荷兰、比利时等一些国家实行的是十三年义务教育，一大批发展中国家包括发展水平位居中国之后的国家，也已开始实施十年以上的义务教育。上述这些（95个）国家和地区占据了全球地理版图的大部分，这种情势与我国人均国民收入排名世界100位开外的现状，不能说没有一点关联。
非常明显，九年义务教育已经落后于世界教育发展潮流。如果再从我国教育发展水平较高的港澳台地区看，香港已通过公营学校实行十二年免费教育，澳门在十年义务教育的基础上实行了十五年免费教育，台湾也实施了所谓“十二年国民基本教育”。我国虽已步入中等收入国家行列，但是要真正崛起为世界政治经济大国甚至是强国，离不开教育强国和人才强国的支撑。这要求我们必须具有前瞻眼光，从战略高度对全面推进十二年义务教育的工作予以充分重视。

三、可行探讨：兼具发展的内在基础以及外在保障
如果从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“实行九年制义务教育”算起，我国用了15年的时间于2000年基本普及九年义务教育。迄今为止，九年义务教育已经实施近25年，这为未来10年实现基本普及十二年义务教育的目标奠定了坚实的内在基础，而国家丰厚的财力资源和地方成功的试点经验则提供了重要的外在保障。
一是我国已经具备了逐步实施十二年义务教育的经济实力，不存在财力不足的问题。经过30多年的改革开放，我国经济规模不断壮大，已经跃居世界第二大经济体。但是，2009年我国财政性教育经费占GDP的比例却只有3.48%，不仅低于高收入国家5.5%的平均水平，而且低于低收入国家3.6%的平均水平。所以说，发展教育事业不是有没有钱的问题，关键要看政府的重视程度。
早在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中就曾提出 “逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”遗憾的是，时隔17年这一目标仍未实现。如果今次《纲要》提出的财政性教育经费占GDP比例到“2012年达到4%”的目标能够得到保证，即使以2009年33.5353万亿元的GDP计算，也意味着比现在增加投入1700多亿元。进而，如果我国国民经济保持8%的年增幅的话，到2012年，财政性教育经费将比2009年增加投入5000多亿元。所以，我国实施十二年义务教育的经费保障应该没有问题。并且，建议在实行十二年义务教育的过程中，真正落实义务教育的免费性原则，特别是对于农村地区免收学杂费、书本费等所有费用。
二是我国一些地区已经进行了十二年义务教育的改革试点，积累了许多有益的经验。目前，广东珠海、四川成都、山西沁源、辽宁鞍山甚至是新疆喀什等地区都已经进行了十二年免费义务教育改革试点，这里面既有沿海经济发达地区，也有经济欠发达地区，甚至是边远经济落后地区。建议国家在总结这些地区的相关经验的基础上，尽快制定在全国范围内逐步实施直至基本普及十二年义务教育的具体办法。
这里面涉及到的一个关键问题就是，如何进一步完善义务教育投入经费保障机制，合理划分中央和地方政府的分担比例。之所以4%的目标提出10多年而无法完成，中央和地方在经费问题上相互扯皮，缺乏实现目标的具体途径是一个重要原因。因而，中央和地方政府的分担具体比例需要明确下来。为了减少中央财政负担，促进地方竞争办教育，可以逐步提高地方政府提供教育经费比例的要求。实际上，在美国，义务教育经费主要是由地方政府通过收上来的房产税等来承担的，其要义就在于调节社会财富分配，为当地居民提供更公平的竞争起点。
教育兴则国家兴，教育强则国家强。义务教育的改革不能只停留在查漏补缺、巩固提高的阶段，不能不回应经济社会发展带来的现实需求，不能无视义务教育发展的世界性趋势，而应该向更高的目标迈进。对于当前的中国而言，延长义务教育年限，基本普及十二年义务教育，是建设人力资源强国和奠定经济发展与社会进步的重要基础，是在更高水平上实现教育公平和社会公平的有力推手，更是政府的应尽责任和努力方向。