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1概说
日本战后的区域开发，是从战争废墟中的国土复兴开始的。其内容主要是制定了国土规划的基本方针——《国土综合开发法》，推进了区域开发及规划。在国土复兴必须立足于产业建设基础上的指导思想下，在全国范围内展开了大规模的产业基础设施建设。然而由于日本的国力尚处在发展中国家的水平，财政力量缺乏，这样的基础设施建设很多是依靠世界银行的贷款进行的。其中具有代表性的有，以治山、治水、电力供给、农业用水等为目的的多功能水坝——“佐久间水坝”的建设，这一工程可称战后复兴建设的象征。其次，成为日本最初的汽车专用高速公路的名神高速公路及东海道新干线也是依靠世界银行贷款建设的。1980年代，在偿还了全部贷款后，日本由此开始跨入先进工业国家的行列。
由于这样的区域开发，当初是为提高国家整体活力而进行，所以虽然国家总体的经济水平得到了提高，然而重点投资地区与非重点投资地区之间的差距日益扩大；而且这样的区域开发未能与每一个国民的经济生活水平的提高发生直接联系，因此由于地区内人口及产业聚集的“过疏”和“过密”而带来的各种各样的问题开始显现。
这篇论文总结了日本的区域开发政策及区域开发的理念。论文首先回顾了关于战后50年间日本区域开发的历史，对作为指导地方规划编制的5次“全国综合开发规划”的内容及其为解决各地区的开发问题而编制及实施的区域开发规划和开发项目进行介绍、分析。其次，论文对如何确保规划实施所必须的资金，资金不足的情况下如何进行有效建设的方法，及开发项目中建设主体的情况做了详细的介绍。
2区域开发
2.1区域开发的目的
区域开发的目的，一是缩小区域间发展的差距，二是以此为基础促进国土的整体均衡性发展，最终提高国家整体经济水平。但是,这样达到的只是整体平均值的提高，通过这样的区域开发是否真正达到地区内每一位居民经济水平的提高，还是个疑问。如果说区域开发的主角是谁，回答当然应该是在该地区居住的居民。所以，如果每一位居民的经济水平没有提高，就可以说区域开发的最终目标还没有达到。因此区域开发的第三个目的可以说是保证地区内居民的生活质量(Quality of Life，QOL)。这就是说，区域开发也就是为提高区域内居民的生活质量，创造适于居住的社会，在满足区域活动的4种功能，即居住，工作、休闲，交通的同时如何进行取舍选择的问题。可以这样认为，个人经济水平的提高，密切关系到社会地区经济水平平均值的提高，同时也是消除区域间差距，进而达到全国整体的平衡发展的重要条件，换句话说也就是达到可持续发展的条件。
作为地区内各项活动的4种基本功能，可以总结为地区居民的生活场所，即居住功能；就业场所，即工作功能；身心得到休息和恢复的场所，即休闲娱乐功能：以及将这些活动有效地结合起来的交通工具，即交通功能。为满足这些基本功能，在区域开发中实现物质基础建设、制度基础建设、自然环境建设的平衡是很重要的。
其中，为实现个人经济水平的提高，充实地区的“居住”功能是尤其重要的；为此就需要对地区内的生活居住环境加强“安全”、“健康”、“便利”、“舒适”这4个方面的要求。“安全”的要求是保证居民不受自然灾害及人为灾害的影响，能安全地生活。“健康”的要求是保证居民不受从周围环境带来的种种危险，即传染病、公害等的影响，能健康地生活。“便利”的要求其中之一是，交通出行的便利性，交通设施的建设属于这个范畴；日常活动中如果能够保证出行方便自由，那么地区内的各项生产生活活动就会活跃起来。最后，“舒适”的要求和休闲娱乐功能关系紧密，这个要求也就是保证日常生活没有不舒服的感觉，特别要求在人的五种感觉，即看、听、嗅、味、触觉中没有不舒适的状况。
另一方面，加强“工作”功能对提高个人的经济水平也是十分必要的，特别是确保就业机会尤其重要。为充分发挥地区的“工作”功能，加强对地区生产、生活环境的“安全”、“健康”、“便利”、“舒适”这4个方面的要求很有必要。它能够促进生产效率的提高，有助于平均经济水平的提升。
2.2区域开发的规划体系
在日本，对区域开发进行规划并实施时，首先要制定相关的法律框架，以明确所制定规划的法律依据及编制目的，从而有效地推进开发项目的实施。换句话说，实施区域开发项目时，首先要制定相关的法律，并以此为依据制定规划并确保财政资金的支持。
区域开发规划中的集大成者应该说是国土规划，“全国综合开发规划”就承担着这个责任。这个规划是中央政府根据《国土综合开发法》制定的。它被定位为全国性的规划，在它以下的各种地区性规划，例如以首都圈为对象的“首都圈建设规划”，以非大都市地区为对象的《北海道开发法》等，是由中央政府根据与区域开发相关的一些法律条文来编制的。
都道府县等地方政府将这一规划作为上一级的指导性规划，在明确了本地区的未来发展方向及发展目标的基础上，以此为依据来制定相应的开发政策，并为实现该开发政策而制定出综合性地方规划，其中还包括了一些具体开发项目规划。对发展目标的勾画被称作基本构想，根据《地方自治法》的规定，应在地区内居民达成一致意见的基础上，由地方议会做出决定。以这样的基本构想为依据，编制各地方的基本规划，同时还须制定为实现这一构想的有关个别开发项目的实施规划。在该实施规划的执行过程中，一般的做法是制定出个别项目的相关法律，在建立了法律依据的基础上开始实施各项开发项目。
3 区域开发政策的变迁
3.1全国综合开发规划
作为日本区域开发中最具权威性的规划——“全国综合开发规划”，在战后50多年间编制了5次。它们分别反映了当时的时代背景，从每次规划的内容就可以看出当时区域开发的思路。关于这5次“全国综合开发规划”，让我们按照时间顺序，逐一回顾一下编制时的时代背景，分析每个规划中提出的相应目标，研究当时所采取的开发方式，总结当时的主要课题和对策。
1)全国综合开发规划
通过战后10年的经济复兴期，日本的国民经济已经恢复到了战前的水平，并提出了“国民所得翻一番”的口号。在此基础上，日本进入了经济高速增长的时期。但是，随之而来的是产业及人口向大城市的集中和由此导致的地区间收入差距显得越来越大。在这样的时代背景下，1962年10月5日由内阁议会决定，以1970年作为目标，将1960年至1970年作为规划完成期，开始实施最初的“全国综合开发规划”。
第一次“全国综合开发规划”以地区间均衡发展为基本目标，通过有效利用自然资源，合理配置资产、劳动力、技术等各项资源，从而达到防止城市面积过度扩大和缩小地区间差距的目的。为达到这样的目标，首先需要在适当分散现有的工业布局的同时，使之与东京这样已经形成的大型产业聚集地相联接，规划新的开发极点，通过交通通信设施促进这些新的开发极点与原有的产业基地之间的有机联系和相互影n向：同时，还应该根据其周边地区的特点，在这些地区有效地促进连锁型系列开发。因此，这次规划所提出的区域开发及规划实施方式可以说是通过推动“地区极点式开发”促进地区间均衡发展的方式。
作为规划实施时的主要课题，提出了在过密地区控制工厂建设新项目的立项，促进工厂搬迁，重新配置城市功能，在建设地区规划性地对工业分散进行引导；同时，设立中等规模的地方开发城市，在开发地区积极地推进有关开发项目。为实现这些任务，根据《新产业城市建设促进法》(1962年制定)将15个地区指定为“新产业城市”，根据《工业建设特殊地区建设促进法》(1964年制定)将6个地区指定为“工业整备特殊地区”。
2）新全国综合开发规划
在“全国综合开发规划”实施的同时，日本举办了东京奥运会。在这一时期，伴随着新干线的开通，国民经济实现了持续的高速增长。在这一过程中，产业及人口更加向大城市集中，过密和过疏的问题逐渐成为了一个严重的问题，随之而来的是地区间的收入差距加大。为解决这种经济高速发展带来的不良影响，这时对“全国综合开发规划”进行了修改重审。被修改过的“全国综合开发规划”被称为“新全国综合开发规划”(简称“新全总”)，将1985年定为完成目标年度，1965年至1985年的20年作为规划完成期限。这一规划于1965年5月30日由内阁会议决定，开始付诸实施。
这次规划的基本目标是通过改善区域开发的基础条件，将开发的可能性扩大到全国范围；促进有地方特色的均衡式开发，重新规划国土利用格局，提高开发效率。
为达到这样的目的，就需要在长期的开发过程中强调人类社会与自然的协调，贯彻自然环境保护的长期措施，逐步创造具备安全舒适的文化条件丰富的社会环境。
在实施过程中，首先是修建新干线、高速公路等交通通讯网络，接着开始实施一些与网络相联系的大型开发项目，以改善国土利用上的不均衡状况，消除开发中的过密过疏问题和地区差距。在创造更丰富的生活环境方面，设定了“广域生活圈”，将确保生活环境的平均标准，即QOL作为主要课题。作为大型开发项目的典型，这一时期主要有苫小牧东部地区及小川原地区的整备。另外“广域生活圈”建设项目有建设省主导的“地方生活圈”项目，自治省的“广域市街村圈”项目等，表1总结了建设省的“地方生活圈”项目的实施规划概要。
表1 地方生活圈引第三次全国综合开发规划在“新全总”的实施过程中，1972年田中角荣首相发表了所谓的“日本列岛改造论”。他的理论试图把日本列岛通过新干线网及高速公路网作为“1日经济圈”联接起来，同时推动以通讯网络相联接的25万人口的地方核心城市的建设。从这一时期开始，在日本掀起了没有实质内容的列岛改造热潮。土地价格高涨导致地价攀升，伴随而来的是通货膨胀，还发生了地方城市全变成小东京这种东京化开发设想。随着产业向地方分散，居住人口向地方回流及半回流等人口的地方城市定居化有所进展就是发生在这个时期。然而，过密过疏的问题依然在逐步恶化。另外，在“石油危机”中表现出来的资源对产业发展的制约问题也在这一时期越来越明显。
在这样的背景下，开始了对“新全总”的重新评价及修改。展望2000年，以1985年作为目标年度，1975年至1985年作为完成规划期限的“第三次全国综合开发规划”(简称“三全总”)于1977年11月4日由内阁会议决定并开始付诸实施。
随着资源对产业开发的制约作用日益明显，国民意识也在发生变化，价值观日趋多样化。在这样的时代背景下，认识到国土资源有限的前提，尊重地方特色和历史传统文化，协调人与自然环境的关系，建设良好的综合人居环境成为这次规划的基本目标。为了达到这一目标就需要控制人口及产业向大城市的过度集中，因此提出了通过振兴地方城市来确保地方城市定居条件的构想，并将这一构想作为解决过密和过疏问题，实现国土的均衡开发的重要手段。因而，作为这次规划的主要课题可以总结为，在追求自然环境和历史环境的保护，确保国土开发安全性和国民生活安定性的基础上，建设良好的综合人居环境(即包括自然、生活、生产环境)，通过这样的区域开发达到各地区教育、文化、医疗等的机会均等。
“三全总”中“定居构想”的主要目的是，扎根于历史和传统文化，追求自然环境、生活环境和生产环境相协调的综合人居环境的创造，控制人口和产业向大城市的过度集中；与此同时，通过振兴地方城市来解决过密过疏问题，建立新“生活圈”。
这一构想中提出的“生活圈”概念分为三个层次。
①居住区：作为“生活圈”的最基本单位，成为家庭成员每天日常生活的最近圈域。
②定住区：由若干个居住区构成的圈域。
③定居圈：若干个定住区构成定居圈，全国大约形成200--300个“定居圈”。作为“定居模式圈”，在全国有44个，其中包括44个都道府县，630个市街村。
4)第四次全国综合开发规划
在“三全总”的实施过程当中，技术革新不断进步，信息化快速进展，同时产业经济的国际化也日趋发展，日本国内的产业结构转换也在那个时期开始。因此，高等级的城市功能和人口向大城市，特别是向东京集中的趋势也在不断强化；相反，地方上就业问题日益严重，在一些地方再次出现人口减少的现象。城市功能和人口向大城市集中加重了城市再开发的压力。在这一时期，出现了利用民间企业进行城市再开发的、被称为城市复兴的现象，这一现象加快了泡沫经济的形成。
在这样的背景下，又开始了对“三全总”的重新评价及修改。将2000年作为目标年度，1986年至2000年作为完成规划期限的“第四次全国综合开发规划”(简称“四全总”)于1987年6月30日由内阁会议决定并开始付诸实施。为改善产业及人口向东京过度集中的现象，这次规划明确地将注重地方战略重点建设的“多极分散型国土利用格局的形成”作为基本目标。以促进由地方部门主导的区域开发为基础，“多极分散型国土利用格局”的构想把重点放在了加强交通及信息通讯等基础设施建设，扩大地区间交流机会的方面。
为促进这一规划目标的实现，推动安全富有的国土开发，建设充满活力的、舒适的生活地区，为丰富人的精神财富开展新型产业开发及生活基础设施建设，加强能促进地方上的定居和交流的交通及信息通讯等基础设施建设，被列为主要课题。作为“四全总”的一个重要措施，根据1988年制定的《多极分散型国土形成促进法》，开展了中央政府行政机关的搬迁和建设业务核心城市等项活动。
5）21世纪的国土开发没计——全国综合开发规划
当泡沫经济逐步形成到其崩溃为止，日本经济形势变得非常不安定。在这一过程中，随着日本这个国家不断走向成熟，价值观和生活方式多样化等人的意识形态方面发生了很大变化，人口也逐步朝着老龄化方向发展。另一方面，有关英特网商业利用的禁令解除以来，兴起了世界规模的通过网络进行信息交流的现象，随之而来的是，信息技术革新的迅速发展，经济活动等也可以用电子传输方式进行。与此同时，1992年里昂“西方七国首脑会议”以来，提高环境意识，保护地球环境，形成循环型社会体系的课题日益得到重视。
在这样的背景下，进行了“四全总”的重新评价和修改。将2015年至2020年作为目标年度，下一期的全国综合开发规划以“21世纪国土开发设计”为标题，1998年3月31日由内阁会议决定并开始付诸实施。通过建立地区自立和互相补充的平向网络，形成一个独具个性的地区间合作和交流的多级型国土利用格局，成为这次规划的基本目标。为形成对多极型国土利用格局的支持，还设计构筑了东北国土轴、日本海国土轴、太平洋新国土轴、西日本国土轴这样几大国土轴。
为实现区域开发中的交流与合作，创建小城市、农村渔村、山区地区等多自然的居住地区，振兴大城市，有效地更新、利用大城市空间；在发展作为国土轴分支的区域合作轴的同时，将这些轴线延伸到国外以形成广域的国际交流圈也成为这次规划内容的一部分。为实现这一目标，第一是在多种开发主体间，即中央及地方政府，居民、企业、NPO等社会团体间明确职能分工；第二是推进作为公众参与基础的信息公开，构筑能有效利用民间企业、团体等各种组织的能力、资金的制度体系，地方分权以及在区域开发的实施中推动公众参与及协议体制的建设，通过这样一系列的政策推进各种地区社会成员的参与；第三是协作意识和协作主体的形成，主要包括推进由政府制定的区域合作支持方案的实施等内容。
作者：和泉润著 王郁 译 来源：录入 2004年7月15日
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