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西方政府经济职能理论的历史演进及启示
梁秋云
一、西方政府经济职能理论的历史演进
西方学者对政府经济职能的研究从不同的立场、角度出发，结合各自所面临的实际问题，形成了众多纷繁复杂的关于政府经济职能的理论学说。但从纵向的历史角度看，在资本主义几百年的经济思想史中，关于政府经济职能的理论，西方历来主要存在两种主张，即自由放任主义和国家干预主义。这两大经济思潮的兴衰更替始终占据着主题的位置。其中依次更替了18世纪的重商主义、18世纪中叶出现的斯密的经济自由主义、20世纪30年代出现的凯恩斯的经济干预主义、20世纪70年代出现的以弗里德曼等为代表的新自由主义、及近年来出现的以斯蒂格利茨为代表的新政府干预主义。资本主义国家政府经济职能的变迁主要经历了以下四个阶段：
1、资本主义萌芽时期的“国家主义经济”阶段——政府采取重商主义的经济政策
资本主义原始积累时期，市场经济制度形成早期，重商主义是当时重要的关于政府干预经济的学说思想。它反映商业资本和新兴资产阶级进行原始积累的要求。重商主义针对当时封建制度的障碍和市场狭小的现状，提出了政府积极干预经济的政策主张。重商主义思想主要包括以下三点基本内容：第一，重商主义者认为，货币、金银等贵重金属是社会财富的主要形态，财富即货币，货币即财富；货币的多寡应被视为衡量一国富裕程度的标准；第二，财富的源泉，除了开采金银矿外，就是对外贸易。只有遵循多卖少买、多收入少支出的原则，积极开展对外贸易流通，才能使财富增加，国家富强；第三，重商主义极力主张政府对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制订保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求。在这方面，美国政治家汉密尔顿是一个突出的代表。他在1791年《关于制造业的报告》中详细提出了重商主义的一系列政策主张。他认为，政府不但应该“拿出公款来弥补个人财力的不足”，在对外经济竞争中实行保护性关税、财政补贴等手段，而且必须采取发放政府奖金、技师监督等促进国内工业的发展。 很显然，重商主义者的思想中已经初步地涉及到政府职能的内容，认为政府应当对社会经济活动施加必要影响以增进国家财富。
重商主义包含着一种早期的国家干预主义政府职能理论，尽管它从来没有得到过系统地阐述，但却反映了资产阶级试图通过政治力量促进自然经济解体和资本原始积累的愿望。他们把货币视为财富的唯一形式，商品流通视为财富的源泉，把对外贸易视为增加一国财富的根本途径。为此，极力主张政府采取各种干预经济的措施，保护商业利益，发展商品生产，扩大产品出口和货币输入，限制或禁止商品进口和货币输出，并通过国家政权力量（武装力量）对内扫除封建割据对商业资本充分发展的障碍，以形成国内统一市场，对外则实行殖民扩张，扩大商业销售市场，扩展商业资本的生存空间，获得更多的财富（金银）。这样，重商主义就在经济学说史上第一次确立了强大的政权力量是国家致富的重要保证，政府的积极干预是增进国民财富的重要途径的思想。
2、自由资本主义时期的“守夜人”阶段——政府采取古典自由主义经济政策
18世纪中叶，资本主义经济已经日渐成熟，市场机制也已趋于完善。主要标志是：资本主义已经过原始积累阶段，资本短缺现象已基本消除；私有产权制度已牢固确立，并受到法律保护；市场竞争规则健全，整个社会经济活动也已高度商业化；市场机制的自我调节力量已经基本形成，价格机制和竞争机制已在实际的经济生活中发挥着十分重要的作用。上述几个方面构成了古典自由主义的社会背景。
以亚当·斯密为代表的古典自由主义关于政府职能的观点，主要体现在他们所坚持的“有限政府”论的学说中。他们认为，国家是人类在由自然状态向政治社会转化的过程中经过人民内部的契约活动而产生的社会共同体。政府的权力是人们为了保证自己以及其他人的权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的。既然政府的权力是人们赋予的，那么它在实施时也就是有限的而不是无限的。古典自由主义思想家们主张政府实行不干涉政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管得最少的政府就是最好的政府”，国家政府的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由及其私有财产权等方面。
在此之前，18世纪50至70年代，欧洲曾出现过以法国人魁奈为代表的重农主义经济学派。重农主义提出了“自然秩序”的观念，认为与国家干涉相比，自由竞争的市场经济能够更有效地实现财富的增长。古典自由主义的杰出代表人物亚当·斯密创造性地吸收了重农学派的观点，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。亚当·斯密在他于1776年发表的《国富论》中，构筑了一个由理性经济人按照经济利益的要求，在“看不见的手”（即市场）的引导下自然运行的社会经济秩序。他认为人是理性的，在经济活动中总是为自己打算，并追求个人经济利益的最大化；而自由竞争的市场恰恰是能够符合人类利己本性的自然秩序。因此，在市场自由竞争的条件下，个人的经济行为可以自动达成社会利益的实现，“一只看不见的手”在这个利益协调的过程中发挥了重要的作用。斯密写到，“（他）通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益……他所盘算的也只是自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。” 亚当·斯密认为，市场是富有效率的，并且具有自我调节的功能；政府不应当以自己的干涉行动来破坏自由市场机制的运行。据此，斯密提出政府的职能应该是：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。（4）政府的收入不能使人民负担沉重，政府应当是节俭的政府。简单地说，政府在社会中仅仅扮演“守夜人”和“警察”的角色。
亚当·斯密所确立的古典经济自由主义，经过后代经济学家的不断发展，逐步演变为新古典经济自由主义。但从政府职能理论的角度来看，它们都强调自由放任的制度，反对政府对经济的过分干预。
3、垄断资本主义时期的“全面干预”阶段——政府采取国家全面干预经济的政策（凯恩斯主义政策）
1929年－1933年资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机，生产缩减和失业达到前所未有的程度。据记载，1932年西方世界的工业生产比1929年下降了大约37%，国际贸易下降了60%以上，到了1933年，西方世界各国的失业人口总数达到3000多万。这次经济危机的时间之长，程度之深都大大超出了人们的预期。按照传统的经济学理论，无论经济繁荣或衰退，政府都不应当积极干预经济活动，“看不见的手”会自动地把经济导向稳定状态。但是，这只“看不见的手”在经济大危机中似乎没有起什么作用。自由主义经济理论的缺陷在这场经济危机中充分地暴露出来。
20世纪30年代震撼世界的这次经济危机，以及垄断资本主义在19世纪后期的发展，构成了凯恩斯主义革命的现实背景。英国经济学家凯恩斯（J.Keynes）在1936年发表了《就业、利息和货币通论》一书，凯恩斯在批判自由主义的基础上，提出了现代国家干预主义的政府职能理论。凯恩斯在宏观经济理论上的突破，在西方思想界掀起了一场革命。现代国家干预主义由此一举占据了西方理论界的主导地位。凯恩斯的国家干预主义，与资本主义萌芽时期的重商主义相比，在理论体系和政策要求方面都有很大不同。
凯恩斯指出，古典自由主义经济理论背后隐含着一个很重要的假设：市场机制是完全的。即市场机制符合以下条件：（1）每个当事人都拥有完全的经济信息，每个生产者或消费者都能够充分地了解市场的价格变化。在经济当事人之间经济信息是对称的；（2）存在着一个充分竞争的市场，没有任何一个生产者可以控制或影响价格，没有任何企业或集团在生产和销售上具有垄断的地位，也不存在几个大企业集团之间的垄断竞争；（3）规模报酬不变或递减，由于其他条件的约束，边际产品的增加量随投入增加而递减，增加产量不会减少单位产品的生产成本；（4）企业和个人的经济活动都不产生外部效应，不会对其他人的福利产生正的或负的影响；（5）交易成本很小，可以忽略不计；（6）经济当事人完全理性，即每个生产者都可以合理地追求利润最大化，消费者追求效益最大化。完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。凯恩斯通过分析，得出完全竞争的市场在现实生活中是不存在的，由此导致“市场的失灵”（market failures）。
凯恩斯指出，由于人们的经济行为总是受到三个基本心理因素（即“心理上的边际消费倾向”、“心理上的流动偏好”、“资本边际效率”）的影响，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能导致社会供求的均衡，从而引发社会有效需求的不足，经济危机也就由此产生。
按照凯恩斯提出的“有效需求原理”，在小于充分就业的情况下，只要存在着一定量的总需求，社会就会产生相应数量的供给。既然“看不见的手”不能充分有效地对市场进行调节，那么就应当让政府担当起调节供求关系的部分责任。凯恩斯认为应当放弃古典自由主义的政策主张，在市场失灵的情况下政府应当积极干预经济。应当扩大政府经济职能，用提高资本边际效率或降低利率的办法来提高投资意愿；或者直接增加政府投资来弥补民间的消费和投资不足；抛弃传统的节约观念，鼓励消费，扩大社会需求；扩大商品输出和资本输出。政府应当通过宏观的货币政策、财政政策等手段来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难；在增加有效需求，实现充分就业的过程中，政府甚至可以执行“举债支出”的赤字政策。
4、20世纪70年代以来的政府与市场相结合阶段——政府采取“混合经济”政策
20世纪50年代和60年代，全面政府干预的市场经济使西方国家经历了一段空前繁荣的时期，物价稳定，失业率降低，经济快速增长。人们普遍认为，强大的政府经济职能是解救“市场失效”的有效手段。凯恩斯主义达到了顶峰，在学术界、政界和商界都占有统治地位。连当时的美国总统尼克松也说：“我们现在都是凯恩斯主义者了”。
然而，进入20世纪70年代，西方各国的经济先后遇到了麻烦。先是通货膨胀加剧，随即出现了在物价总水平急剧上升的同时失业也大量增加的“滞胀”现象。这些问题的出现使人们对政府干预调节的功效失去了信心，特别是70年代的两次石油危机严重地打击了西方各国的经济，动摇了凯恩斯主义的基础。“政府失效”的概念开始出现。
凯恩斯的政府干预理论出现危机以后，新自由主义经济理论相继成为西方资本主义国家官方经济学。新自由主义思潮主要是由货币学派、供给学派、新制度学派、产权学派和公共选择学派等组成的理论群体。他们针对“政府失效”，积极提倡自由企业制度，强调让市场机制重新成为经济运行的基本调节机制，加强市场的作用。例如，货币主义的代表人物、美国经济学家弗里德曼被人们认为西方最保守的经济学家之一。他在多本著作中，表达了自己对于国家干预主义和福利国家的看法。弗里德曼指出，西方国家干预的实践并不成功，它的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距：正是国家的干预活动阻碍了市场的健康发展，导致了西方经济“滞胀”现象的出现；各种福利措施造成极大的浪费，降低了人们的工作积极性；更为重要的是，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。因此，政府的干预必须减少而不是增多，它的主要职能在于“防御外来敌人的侵略，确保我们的每一个同胞不受其他人的强迫，调节我们内部的纠纷，以及使我们能一致同意我们应遵循的准则”。又例如，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派提出了“政府失效”的概念，并以此作为分析国家干预行为的基础。他们指出，由于人们在政治活动中同样要追求自己利益的最大化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。因而，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效；相反，美国经济出现的高额赤字，通货膨胀和高失业率并存，很大程度上应归咎于凯恩斯国家干预主义的经济学。公共选择理论向人们证明，“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”，政府干预的范围应该尽可能地缩小。
20世纪80年代斯坦福大学经济学教授斯蒂格利茨在总结了福利经济学关于“市场失灵”理论与公共选择学派关于“政府失灵”理论的基础上，结合当代市场经济中政府干预的实践提出了较为温和的国家干预理论。在斯蒂格利茨看来，市场与政府都不是完美的，需要二者的结合。一方面，公共产品、外部性、垄断等市场失灵现象的存在，需要政府进行干预；另一方面，政府经济行为低效率，需要采取措施增强竞争、削弱垄断、适度分散政府功能，加强政府干预的积极作用。
鉴于现代资本主义经济的特点，事实上，无论是新自由主义学派还是凯恩斯学派的经济学家们都在不断修正自己的观念，已经很少有哪个经济学家主张“纯粹”的自由经济或“纯粹的政府干预”。新自由主义者不可能完全否定政府干预的作用，他们主张的政府经济职能偏重于保护和完善市场的自由竞争，防止垄断的发生。在这样的思想指导下，西方社会已悄然完成了政府经济职能的调整，就是综合自由市场经济与政府干预的优点，走向政府与市场结合的“混合型”经济。
二、对西方政府经济职能理论的评价及给予我们的启示
西方的政府职能理论在国家与社会相对分离之后产生，并随着国家向社会的扩展过程发展起来。其中，国家干预主义的政府职能理论立足于市场的缺陷和社会的不自足性，希望通过政府社会职能和经济职能的发挥来弥补这些缺陷与不足；自由主义的政府职能理论面对着国家干预逐步加强的趋势，从个人自由和市场效率出发，强调对政府作用施以必要的限制。
国家干预主义和自由主义的政府职能理论是西方思想界的主流学说。西方政府职能理论的发展，可以看作是这两种学说消长变化的历史。就理论本身而言，国家干预主义和自由主义的政府职能理论无疑是相互对立的，但同时又具有互补的因素。因此，这两大理论之间的对峙，在一定程度上能够为政治统治者们把握国家与社会之间的平衡提供依据。在这种意义上，对西方政府职能理论的评价似乎不应仅仅言及理论内容，而应更多地考虑到它们之间的联系及其功效。事实上，在当代西方，人们已经逐渐认识到：社会、市场和政府都具有自身无法克服的缺陷与不足。两种主要的政府职能理论之间也开始出现了相互吸收、相互融合的倾向：国家干预主义的政府职能理论依然强调维护自由竞争和自由贸易；自由主义的政府职能理论也不再绝对地排斥国家干预，而是要求将这种干涉活动限制在一定的范围之内。
其实，各个历史阶段的理论纷争，是特定历史时期经济关系和社会矛盾的反映，不能简单地判定其正确或错误。它们之间相互吸收相互渗透的过程，表明市场机制与政府干预同样重要。争论的焦点和根本区别，只是市场与政府角色的主次、干预的方式和干预的范围程度问题。
理解以上的结论，对于中国当前政府职能问题的研究具有一定的参考意义。在中国由计划经济向市场经济的转型过程中，政府权力正在从一些社会领域中逐步地撤出。与此相适应，学界中也出现了批判所谓“全能政府”，要求政府减少干预行为的理论倾向，一部分学者甚至把西方的“小政府、大社会”当成了政府职能转变的目标模式。这种理论倾向应该说有其自身的道理，因为在市场逐渐代替政府配置资源的过程中，政府职能必将呈现出总量递减的趋势。然而，从目标模式的角度，提倡“小政府、大社会”显然是不适宜的。一方面，中国政府职能转变由于受到其自身历史与现实条件的制约，很难遵循自由主义政府职能理论的基本思路。作为市场发育和社会发展主要推动者的中国政府将肯定不是一个无所事事的小政府；另一方面，即便是西方国家，也已经部分地放弃了对“小政府”的追求，容忍了行政权力扩大的趋势。
我们看到，国际社会各种历史结论和各个国家的现实实践，尽管对中国政府经济职能的重塑有一定的参考价值，但并不能为我们提供一个现成的政府经济职能的标准模式。因此，简单地用西方某一时期的某种理论观点来指导中国的具体实践在理论上是不全面的，在实践上是行不通的。至于中国政府经济职能在经济全球化条件下如何定位，应考虑具体国情和国际大背景，对政府经济职能理论进行更加具体、深入的探索。
参考文献：
1、米尔顿·弗里德曼等：《自由选择：个人声明》，商务印书馆，1982年
2、布坎南：《自由市场和国家》，北京经济学院出版社，1988年
3、汉密尔顿：《关于制造业的报告》，参见赵一凡编：《美国的历史文献》，三联书店，1989年
4、亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆，1974年
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