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发展壮大村级集体经济，是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，实现农村全面小康的迫切要求；是加强党的基层组织建设、政权建设，增强以村党组织为核心的村级组织凝聚力、号召力、战斗力，提高村级管理服务水平的基础性工程；是强化农业基础、增强农业发展后劲、促进农村社会事业进步的物质保证。而土地不仅是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农村土地制度完善与否、土地流转机制是否适应现代经济的发展，对发展壮大村级集体经济产生着深远的影响。因此，在发展壮大村级集体经济过程中必须首先解决好土地流转问题，确保土地流转有序、健康、科学。
一、充分认识土地流转对于发展壮大集体经济的重要作用
土地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转，本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。农户依法享有对承包的集体土地的排他性占有、使用、收益以及处分处置的权利。农业经济发达国家的实践证明，没有土地流转和适度集中经营，农业规模化经营就发展不起来；没有农业的规模化经营，农业产业化就发展不起来。因此，在发展壮大村级集体经济过程中，明确农民对承包经营土地的独立性、利益性和转移性，允许农民在遵守有关法规政策规定下实行土地流转，具有十分重要的意义和作用。
1.土地流转有利于克服现行农村家庭经营的局限性，推进农业适度规模经营，提高农业生产力规模效益。如何克服当前农户小规模经营的局限性，走农业规模化、商品化、现代化之路，实现农民增收、农业发展，是我国农业发展必须解决的问题。针对人多地少和农户小规模经营的现实，在家庭承包经营的基础上走区域化、专业化、规模化之路是必需的必然的经营模式，而推行这种经营模式的关键环节就是使土地流转起来，实现规模经营。
2.土地流转有利于土地价值充分体现，确保农民的利益较大化，同时有效地进行农村劳动力转移。推进土地使用权的有偿流转，农户通过流转而获取收益，从而使农地承包权和使用权的价值得到充分体现，实现土地的增值、农民收入的增加。同时，由于土地的流转可以使得部分农民更加放心地专业从事二三产业，寻求农业和农村经济的新增长点，继而整体提高村级集体经济实力。并且，土地流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业的转移。
3.土地流转有利于处理好公平和效率的关系，提高农产品品质，节约生产成本。在稳定承包关系的前提下，通过市场机制推行土地流转，使之向部分人集中，符合效率优先兼顾公平的社会主义分配原则，实现地尽其用的目的。同时土地流转形成规模经营，可促进农业机械化水平的提高，有效提高农产品品质，增强农产品的竞争力。另外，土地规模经营，便于生产者在规划决策、组织生产、资源配置、先进农业科技的应用等整个生产过程进行统筹安排、合理配置、大面积推广新技术，这样就节约了成本，提高了效益。
4.土地流转有利于增强农业市场主体活力，推动农业产业化经营。农业产业化，是现代农业发展的必然趋势。随着社会的进步和农业生产力水平的提高，对土地的集约化程度要求也会相应提高，如何在充分发挥好土地的生存保障功能前提下开展适度规模经营，唯一出路就在于搞好土地的合理流转。其有利于优化土地资源配置，使农村土地适度向农业龙头企业和农业大户集中，促进农业产业化的发展。而农业产业化的发展，将在更大程度上提高土地产出率和劳动生产率，实现农村社会的再分工，使更多的农民从土地中分离出来。因此，农村土地流转与农业产业化发展的关系是相互依存、相互促进，共同发展。
二、当前农村土地流转过程中存在的问题
1.对土地流转的内涵存在认识偏差。当前有农民对土地流转心存疑虑，害怕彻底失去土地。在其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权。此外，一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，不支持、不引导，无所作为，或工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。
2.土地转让时主体界定不清。土地所有权属于村集体所有，但法律上并没有明确规定谁真正代表村集体。不少村集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权利和履行义务，从而在土地转让中造成矛盾四起，纠纷不断，使土地的流转因受让方权利不明而受阻。
3.土地流转机制不健全。主要表现为：一是转包费、租赁费缺乏科学依据，也不是通过市场机制形成，在许多地方还没有与土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺畅。二是一些村级集体经济组织出于调整产业结构、扩大生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，进行重新发包、出租或集体统一经营，强制性推动土地流转。
4.土地流转合同不科学，流转不规范。目前农村土地流转合同不科学，不完善的现象相当突出，合同内容没有统一和规范。与之相关联，农村土地流转也不规范。一方面是流转的程序不规范，如不通过村级集体经济组织确认便私自转包、租赁土地，不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去等；另一方面是流转的主体不规范，如在一些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇政府或县级某部门签订协议等。
5.土地流转价格低廉。当前虽然政策允许土地有偿流转，但是土地流转的价格极低。许多地方不仅出现了土地自然生产、抛田撂荒，甚至出现了农民为了甩掉土地，倒贴一定的费用的现象。造成这种现象的原因是：一是农民种地不划算，一个劳动力种地获得的收入远远低于打工的收入；二是土地流转渠道不畅，范围窄；三是没有完善的中介机构为之服务；四是农民对土地使用权流转价格意识淡薄。
6.土地流转过程中农民的合法权益缺乏有效保障。农村土地具有社会保障和就业的双重功能，拥有土地，社会保障和就业就有了保障。农民获得了土地使用权，拥有对承包土地自主经营的权利及其相关利益。而现实是一些镇政府急于招商引资，不经农户同意就擅自与业主签订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有一些地方以集体的名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺了。
7.土地流转市场上的配套服务跟不上。目前我国的土地流转市场不完善，缺乏土地流转的政策空间。一是流转行为不规范；二是缺乏土地流转中介组织；三是缺乏流转监督机制；四是流转程序不规范。同时，流转的服务也没跟上，流转程序复杂，信息不畅通，从而阻碍了农民进行土地流转的积极性。特别是产权界限不清，导致土地流转的责权利关系不明。
8.非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。目前非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法，但供地却采取市场经济的有偿出让，政府以地生财，由此对农民的利益造成极大损害，甚至使一些农民失去土地，成为无业游民，威胁社会稳定。
三、发展壮大村级集体经济背景下土地流转的对策与思路
（一）土地流转应遵循的原则
1.稳定家庭经营承包的原则。农村土地流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下进行。家庭承包经营不仅适合以传统手工劳动为主的传统农业，也适合现代农业，具有很强的适应性，不能将家庭承包经营与发展现代农业对立起来。实践表明，只有不动摇家庭承包经营的基础，确保承包关系稳定，农民才敢流转土地。而土地流转起来，解决了人地矛盾，家庭经营也才能稳定。
2.农民自愿流转的原则。农村土地流转必须在农民自愿的前提下进行。在实际土地流转过程中，必须充分尊重农民意愿与切身利益，决不能采取行政强制手段和以侵犯农户承包权益、挫伤农民生产经营积极性为代价来推进土地流转。土地流转要坚持农户自愿协商，公平交易，充分体现其承包权的价值，逐步按市场规则实现合理定价。
3.以农户之间流转为主的原则。之所以说土地流转主要应当在农户之间进行，原因有两点：一是在农民还没有大量转移以前，避免大规模土地兼并，防止大资本排挤小农户，出现严重的社会就业问题；二是避免土地不合理使用和掠夺式经营，造成土地质量下降和生态环境恶化。因此工商企业投资农业主要应当从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，形成龙头企业，采取多种形式带动农户发展农业产业化经营。
4.不改变土地用途与土地有偿的原则。土地流转必须依法进行，但不得违法改变土地的农业用途。土地流转后的开发利用也必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺式经营等，以实现农村土地利用的可持续发展。土地流转还必须坚持有偿原则，农村家庭承包户有权从土地流转中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
5.优化配置与因地制宜的原则。土地流转的直接目标是通过扩大经营规模，实现适度规模经营，从而提高农地资源的配置效率。因此任何方式的土地流转都应当立足于优化资源配置，都必须有利于土地与其他生产要素的有效组合。此外，由于各地的自然与社会经济条件不同，区域经济基础和农民思想观念等方面也存在很多差异，决定了只有因地制宜，方能充分发挥不同地区土地资源的最大潜能。
（二）大胆探索与实行灵活多样的土地流转形式
1.自主流转型。指农户之间在自愿协商的基础上，实施土地使用权转移的行为。其具体形式有：转包，就是农户把自己承包的土地使用权以不超过剩余承包年限的期限转包给他人经营的行为，转包后原承包者仍按原承包合同规定履行义务。租赁，就是农户将自己承包的土地使用权在有效承包期内租赁给他人经营，收取租金，一般由农地经营者直接或间接承担原承包者应履行的义务。互换，就是农户之间为了便于耕作而互相调换地块，解决土地分散和地块零碎问题。
2.委托流转型。指农户将土地使用权委托集体经济组织？穴发包者？雪或其他各类中介组织流转给他人经营的行为。一是委托村集体经济组织牵线搭桥，寻找接包者。二是委托中介组织将土地流转出去，中介组织制定并帮助签订比较规范的协议书，负责流转协议书及相关资料的档案管理。中介组织可以收取一定的中介费用，实行低偿服务。
3.反租倒包型。指村集体经济组织将承包给农户的土地使用权有偿租赁过来，再租赁或转包给他人经营，村集体经济组织向原承包农户支付土地使用权的租金或提供口粮。这种形式有利于提高土地资源的利用效率，强化村集体经济组织的协调、管理功能，增加农民收入，推进农业向集约化和现代化转变。但反租倒包也受一定条件限制，适用于农村劳动力转移比较充分并已获得了相对稳定的收入来源，转让出来的土地较多；同时，村集体经济组织必须具有较高的经营管理能力和组织能力。
4.股份合作型。指农户将土地使用权折价入股，由村集体经济组织或其他企业实行股份合作经营，并按章程规定取得股份收益。这种形式把农地的使用权与收益权分离开来，使农户的承包关系从原来土地的实物占有转为价值占有。农户将土地的使用权折价入股的同时，通过按股分红的形式，保留原承包土地的收益权，避免了因放弃土地使用权而被同时剥夺土地承包权益的现象。但股份合作制与反租倒包一样，较易出现行政干预，也应当特别强调尊重农民意愿。
（三）切实加强农村土地流转的管理与服务
1.准确定位村级组织在推进土地流转中的角色。村级组织是农村土地的管理者，负责监督土地资源的合理运用、农户土地使用权的流动和土地供需总量的动态平衡。因此，乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理、搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴订、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理等工作。
2.建立完善的土地流转机制。要积极培育土地使用权市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制，这是促进农民土地使用权流转的有效途径。一是探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。三是建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。
3.重视农村土地市场的培育和有序管理。一是积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据。二是积极培育市场化的土地流转中介服务组织，逐步完善土地流转中介服务组织的服务功能，拓展服务领域。三是加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。四是积极建立土地流转的交易信息网络，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，为尽早达成土地流转交易创造条件。
4.积极为土地流转创造宽松的外部环境。一是加大法制建设力度，以规范各类经济主体的行为，保护其合法权益。二是完善农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度，还土地以正常生产要素的性质。三是加速农业产业化与城镇化进程，有序转移农村劳动力，不断推动村级集体经济的发展壮大。
作者：刘良军 来源：《党政干部学刊》2010年第9期
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