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为了解决农村地区信贷供给不足问题，加大对“三农”的信贷支持力度，在农村地区形成良性的农村金融市场竞争机制，促进农村经济的协调全面发展，2006年12月，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，允许设立村镇银行、贷款子公司和社区性合作金融组织，支持民间成立小额贷款公司。
2007年8月，银监会围绕改进“三农”金融服务，以小额贷款为着力点，发布了《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，将发放农村小额信贷的机构拓展至所有银行业金融机构，并同时对各相关政策进行了全方位的调整，这个政策的出台实际上祛除了农村小额信贷市场的准入门槛，理论上拓宽了农村小额信贷供给渠道，属于“开源”类的发展思路。虽然某些地区的既有实践证明，通过“开源”方式可以促进农业增长、农民增收、农村经济发展。但是，局部经验能否适用于全局，尤其是类似新疆等经济欠发达地区，这仍需结合不同农村地区的实际进行理性论证。
一、欠发达地区农村信用社在农户借贷市场中的制度含义
农信社在产生之初是一种内生金融组织，即由社员自发入股，代表社员利益，满足社员信贷需求的地方性金融组织。但由于我国对城乡金融资源集中控管的金融体制设计和外生性金融中介在农村微观经济层面配置货币资源功能发挥的并不好，农信社这种原本内生性金融中介自然被ZF控制，在更大程度上发挥着外生性金融中介的功能，社员作为股东一定程度上失去了应有的话语权。金融监管当局和地方ZF对信用社的业务开展有着相当大的指导权，导致农信社在正常的商业性金融业务以外还承担着一部分政策性支农的业务，在一定意义上集商业性、合作性、政策性为一体。
农信社与其他外生性金融中介不同，它不能像其他金融中介一样，在达不到预期收益时暂时撤出该地区和领域。由于农信社的内生性和类似单一制的组织形式，很难构建资本损失下的暂时撤出通道。自身生存和发展的需要迫使其接受受制于监管当局的现实，一定程度上配合国家和地方ZF的意愿在农村地区配置货币资源，支持农村经济的发展。在我国商业银行体制改革先大后小的次序安排下，处于商业化原因的考虑，欠发达地区国有商业银行机构或业务逐步退出一些农村地区，这反而构成对剩余信用中介组织的制度激励，一定程度上形成了农村信用社在欠发达地区微观金融市场中的信贷供给的垄断地位。
在论及我国转型期国有商业银行的特殊制度涵义问题时，张杰指出：“外生性金融中介是为国有借方筹集资金，并有效减少委托人(私人贷方)与代理人(国有借方)之间委托代理问题的一种有效方式，是对中国尚未发育的金融市场的一种适应和对市场软弱(或残缺)的一种最优反应”(张杰，2001)。在国有商业银行分支机构部分退出农村借贷市场之后，本文认为这个论断对农信社同样适用。而且城市借贷市场和农村借贷市场具有明显区别，农村信用社一定程度上承担了培育农村信用体制的公共职能，这尤其体现在农户信用体系的建设方面。
对于正处于转轨经济中的农村来说，农信社这种特定的农村金融制度安排从长远看对货币资源在农村地区的配置是有效率的，这种长期效率能够实现的重要基础之一就是农信社对其长期占有农村借贷市场保有信心。也正是农信社执行着外生性金融中介的功能，受央行宏观调控和政策引导，自2001年开始在农村地区推行的农村小额信贷才得以顺利开展，经过这些年的实践和不断创新完善，针对农户的小额信贷及农村征信体系建设等各项业务已在农村地区逐步走上正轨，并开始形成一定的规模效应。
以新疆农信社的现状为例，到2006年末，新疆农村信用社各项贷款余额约150亿元，其中，农业贷款余额近70亿元，全年发放农户小额信用贷款5万户、20多亿元；发放农户联保贷款近3万户、近40亿元。农户小额信贷的回收率很高，贷款不良率远低于同期的其他贷款。全疆农村信用社存款余额约350亿元，仅占全疆金融同业的8%，但农业贷款投放占金融同业的54%以上。用8%的资金来源保证全疆54%的农业贷款需求。可见，新疆农信社生存的不易和在农村经济中的重要作用。
二、商业化小额信贷机构进入农户借贷市场后的影响分析
在发达地区，由于信用环境和经济环境的改善，农村微观经济主体的信贷需求市场已经有足够的空间容纳小额信贷公司的存在，成立小额信贷公司是对农村农户借贷市场的一个补充，能更好地刺激微观金融市场的发展。但是在经济欠发达地区的农村，其微观金融市场体系还很脆弱，市场规模有限。由于农村地区优质客户的稀缺性，农户信贷的规模效应还没有充分显现，农村微观金融市场还处在一个逐步成熟发展的阶段。
农户借贷市场的培育有一个时滞，一般而言，只有通过一定时期的农村信用社和农村微观经济主体的反复博弈才能最终形成农村微观经济主体借贷行为的良性循环，这期间农信社很可能会付出巨大的成本，这些成本会随着农村经济实力的提升和优质客户群的不断扩大而逐渐被收回。也就是说，只有在农村金融市场发展到一定程度时，农村信用社才会体现出规模经济效应。目前，欠发达地区农村经济向好的发展趋势、农信社的不可撤离性是促使农信社快速良性成长的动力，对未来更好的利润预期将进一步激励其培育更多的优质客户。从宏观层面上看，农信社自身的不断成长可以为农村地区提供更大的资金支持，使农村经济主体逐步积累起自我发展的能力，并与农信社的发展互为因果，形成良性循环。但是，商业性小额信贷公司的进入会对欠发达地区农信社产生一定的影响。
首先，成立的商业性小额信贷公司，因为其规模较小，在利率制定、贷款品种设计上较灵活，也易做到贷款手续简便。在市场定位上，为追求最大利益，小额信贷公司在最贫困农村地区开展业务的可能性不大，且在一个地区开展业务时以一般农户为贷款对象的可能性也不大。在客户选择次序上，它很可能首选或只选择目标地区内最优质的客户，并在利率、金额、期限上给予比农信社更优惠的条件，而这些优质客户大多是农信社年复一年单独承担风险扶持起来的，使其不需或只需付出较小的成本就可坐享农信社前期培育市场的成果。
其次，小额信贷公司的成立会形成与农信社争夺信贷人才的局面。农信社的信贷人员大多都是土生土长、经验丰富的本地人，对本地区的情况比较熟悉。而小额信贷公司为了掌握信息和开展业务一定会不惜手段从信用社挖走最优秀的信贷员，造成农信社信贷人才的流失。此外，信用社通过农村信用工程建立起来的农户评级信用档案也会被这些公司利用，从而减少了他们的操作成本。而农信社长期发展产生的利润预期将被大大降低，这可能会对农信社造成倒逼，形成不良竞争局面，对于一般和贫困农户的扶持力度可能会大大减弱，最后造成农村金融市场成了争夺优质客户的战场，受损的是广大的一般农户。
第三，商业性小额信贷公司的进入会促使农信社加快商业化改革步伐，不断增强其独立性，最终脱离ZF的硬性约束。当然，如果在农村经济较发达的地区，各种市场已非常健康健全的情况下，这种商业化的改革对更有效地配置农村地区的资源是有利的，但是在欠发达地区，如果这种商业化改革进程太快，可能会产生相反于预期的后果。由于农信社受地方财政影响较大，在支持地方经济建设方面做出了巨大的贡献，如果农村经济整体的发展水平不高，而农信社本身也没有得到充分发展的情况下，过快地对其进行商业化改革，在某种程度上会加重ZF的负担，在转轨经济中不利于地方经济的发展。此外，农信社与小额信贷公司的恶性竞争可能会扰乱农村地区的金融市场，使这种刚刚建立起来的良性信贷循环机制土崩瓦解。
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