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雷达卡
摘要：分税制改革是中央税收集权采取的措施，毫无疑问提升了中央统筹兼顾发展的能力，而且叩开了土地财政的大门，土地财政为地方政府贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入，着实可观，但更重要的是以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金，这才是发展的真正引擎。但是有利有弊，随即引动的债务风险和发展不平衡问题更值得耗费精力去妥善处理。
关键字：承包制，分税制改革，土地财政，债务风险，发展不平衡
为什么称分税制改革是改革开放以来第一改革？在笔者看来：分税制改革的意义不仅仅在于本身，在于它带来的中国改革开放40年来的中国财税体系。首先分税制改革暴露了地方财政与中央财政的分歧，地方财政失去了活力，只能依赖中央财政转移支付，但是转移支付并不能支持地方发展经济。那么地方财政为了应对发展危机，不得已发展“土地财政”，看起来土地财政能够解决财政危机，但是从某种角度会带来很多负面影响，而且日本“珠玉在前”依赖房地产带来繁荣的日本最终也因为房地产进入衰落的三十年，房地产作为土地的成品，一旦出现危机，土地财政可能也会一蹶不振。还有最明显的一个坏处：中国分税制改革使强者更强，弱者更弱，导致中国发展出现了严重的东西发展不平衡现象。
分税制改革成因
在笔者看来，中央需要引导更优质的改革开放，就需要大量的财政支持，但是很明显上世纪80年代，中央财政并不能支持类似于日韩上世纪的经济改革，我们不妨分析一下上世纪80-90年代的中国财税情况。
在改革开放的起步时期，在很多根本性制度尚未建 立、观念尚未转变之前，各类承包制相继出现，毫无疑问这有利于调动全社会的积极性，但是弊端也很明显。首先造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。在《置身事外》一书中简单说到：不仅中央变得越来越穷，而且财政整体也越来越穷。
而要进行更加优质的改革开放，中国不仅需要富财政，更需要富中央政府。因为经济改革让很多人的利益保障程度受到影响，中央必须有足够的财力去稳定保障， 因为中国需要一个内部稳定的环境，才能保障改革的推行，比如国企裁员后的职工安置、裁军后的退伍军人转业等。而且像我国这样的大国，改革后的地区间发展差异很大 ，要创造平稳的环境，就需要缩小地区间基本公共服务差异，也需要中央财政的大量投入，否则连推行和保障义务教育都有困难。
分税制改革内容
1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税、地方税、共享税。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩。分税制改革内容其实很容易理解，简而言之，就是加强中央税权，而作为最重要税种的增值税，则是分税制改革的重点。改革之前，增值税是最大的地方税，改革后变成共享税， 中央拿走75%，留给地方25%。这样一来，地方税收将会大幅度缩水。所幸后来中央考虑到这块因素，设立了“税收返还”制度，保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。
无论改革与否，税制改革的现实就是中央与地方分利，那么来自地方的阻力可想而知。有的地方政府甚至明确反对中央政府制定的税制改革，在这里就不一一详述，但是基年选择却是“做文章”的阳谋。广东当年提的要求中有一条，“以1993年为基数”。这条看似不 起眼，实则大有文章。地方能从“税收返还”中收到多少钱，取决于 它在“基年”的增值税收入，所以这个“基年”究竟应该是哪一年， 差别很大。中央与广东的谈判是在1993年9月，所以财政部很自然地想 把“基年”定为1992年。可一旦把 “基年”定在1993年，那到年底还有三个多月，地方可能突击收税， 甚至把明年的税都挪到今年来收，大大抬高税收基数，以增加未来的 税收返还。所以财政部不同意广东的要求。但为了改革顺利推行，中央最终做了妥协，决定在全国范围内用1993年做基年。这个决定立刻引发了第四季度的收税狂潮，后果就是来年广东省的税收返还的比重偏高，但是也得益于这种妥协，广东地区能更好地发展，毕竟税收是政府引拉动济，基建发展的引擎。但事情都有双面性，地方突击征税，增值税占地方税收的比重在1993年出现了明显反常的尖峰。这让1994年的财政陷入了困境，中央承诺的税收返还因为数额剧增而无法到位。
分税制改革增强了中央政府的财税中央集权和宏观调控能力，为之后应对诸多危机奠定了基础，也保障了一系列重大改革和国家重点建设项目的顺利实施。但是在笔者看来，因为分税制改革，地方政府不得不开拓新大陆来发展经济才更有研究意义，因此土地财政登上了舞台。
土地财政的时代
学者兰小欢在《置身事内》中这样阐述土地财政：所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为 两类，一类是直接和土地相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地7使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方政府。2018年，这四类税收共计15 081亿元，占地方公共预算收入的15%，相当可观。另一类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企 业所得税。2018年，这两种税收中归属地方的部分（增值税五成，所 得税四成）占地方公共预算收入的比重为9%。若把这些税收与土地转让收入加起来算作“土地财政”的总收入，2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。
毫无疑问土地财政在二十一世纪为地方发展持续输血，但是地方政府并没有中央政府的“智慧”或者定力。资本化运作土地，本身就是撬动杠杠，为了政绩，土地财政是最简单撬动杠杠的方法，官员为了政绩，依赖土地财政甚至依赖土地发展债务，没有发展质量的项目只要是符合政绩标准，也能够上线。有发展潜力的地区依靠城市发展潜力能够吸引大量人员来当地发展，从而达到良性循环的目的。没有发展潜力的地区则是自己挖坑坑自己。
税制改革的隐忧
分税制改革是一把双刃剑，在过去的十几年中国虽然迎来了高速发展，但是高速发展带来的是新的问题，财政不平衡，发展不平衡等问题接踵而至，这些问题至今已为人所熟知，不再一一赘述。
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