四
关于下一步改革的方向,涉及中央地方在财力分配和ZF职能分配上的基础研究。
先来看财力分配。第一,中央集中了全国财政收入的53%左右,但是中央财政支出只占全国的20%(项部长任内是28%),而且这个20%是中央财政有赤字情况之下实现的。第二,这里没有完全计算ZF行政性收费和相应支出,如果计算的话,地方财政支出恐怕不只占85%。这是中国的一个特点,和任何大国都不一样,地方财政支出占绝大多数,而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。
我们可以做一点国际比较。在可比较的大国中,日本中央财政支出原来占30%,现在占42%。美国是一个权力很分散的市场经济体,它的中央支出也超过这个比例,欧洲和可比较的发展中大国更是如此。还可以做另一个比较。中国有800多万名公务员,中央公务员占6%。当然,大部分国家把公立学校教师纳入公务员管理,如果我们做比较的时候恢复成同口径,把这部分算上,中央公务员的比重可能连4%都没有。这说明什么问题?说明我们国家是地方在管理着绝大多数职能,而履行职能要财政支出,所以百分之八九十的支出在地方,履行职能要靠公务员,所以95%的公务员也在地方。
我们再来看一个事实。现在大家对食品安全非常担心,相关事件层出不穷。我们比较一下大国是如何管理食品安全的。比如美国,其食品和药物管理局是联邦机构,有上万人,一部分是专家,在各个国家实验室做标准和测试,分区域分品种覆盖全国,其他人是执法人员,在全国执法。我国相应的管理职能主要在各地,“毒牛奶”(三聚氰氨)当地知情人都不喝,为什么当地ZF没有认真去管呢?因为哪个地方严格执法,哪个地方的企业就没有竞争力,就会损失就业、税收。内在动力不足,要靠外部的教育和事件爆发后的惩治。
我曾经指出,中国是唯一的养老保险由地方管理的国家。养老保险涉及到劳动力的全国流动,在国外都是联邦或中央管理。中国历史上缉私也主要是地方管理,改革开放以后走私层出不穷,后来才设立了公安部缉私局,由国家统管。我国的司法系统由中央和地方分工,问题更多。从国际比较来看,单一制国家基本上由中央统管,联邦制国家涉及到全局资源配置、国家安全的事项,由联邦管理,有独立的司法系统和执法系统。我国的体制是最为分散的。
因此,下一步改革方向是什么?我们的研究认为,应该像常规的大国那样,把国家应该管理的事务管起来,从而大量减少相应的专项转移支付。因为专项转移支付所对应的事务中,有一部分是国家应该管理的,却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来,把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来,相应的转移支付就没有必要了。
还有一种方向,现在成为潮流,认为中央收入太多,因此应大幅减少中央收入,提高地方收入。我曾经讲过,中央和地方收入分享不仅仅是根据中央和地方所担负职能的多少,还主要决定于收入的税收属性。按现有税种,中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多的文章。这样的一个方向意味着在事权不调整的情况下增加地方征税权。我认为这个方向是危险的,是个分裂的体制。但这在一定意义上也是中国的传统,中国几千年来就是封疆大吏体制,当地的首长就是父母官,管理地方上的一切事情,对朝廷负责,然后朝廷再派刺史进行监督。人们可以观察到,我们很多的说法、口头禅都反映了这个现实,如:“为官一任,造福一方”。
我们缺乏按照一定的原则分配各项ZF职能的观念。科学划分事权说了20多年,但还是没有很好地划分,国家只是把一些没有办法分给地方的事情管起来了,比如外交、国防。界河本来应该由国家管,但也是省里在管。跨流域大江大河的治理、跨地区的污染、食品安全、跨地区经济上的纠纷、高级官员贪腐的司法管辖,这些都应该由国家来管。由于这些没有做到位,所以出现很多不和谐、不平衡、不可持续的问题,同现在提出的科学发展观、和谐社会完全背道而驰,而且是制度性的背道而驰。
因此,我们应当向现代国家的方向走。关于如何分配各级ZF之间的职能,我认为主要有三条标准:第一,外部性原则。假如一项活动的外部性只是一个地方得益,或者一个地方受损,这个事情就交给这个地方来管理,如果其外部性是跨区域的,应该在更高的区域级别上管理。第二,信息处理的复杂性。信息处理越复杂,越可能造成信息不对称的事项,越应让地方管理,因为地方ZF熟悉基层事务,比中央ZF容易识别信息不对称。比如社会保险中养老保险信息相对简单,只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下,医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等,而且信息高度不对称。所以,相较而言,养老保险国家有条件全面管理,而医疗保险可能需要国家和地方ZF合作管理。第三,激励相容。要设计一种体制,使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作,也能导致整体利益最大化,这种体制就是激励相容的。而我国食品、药品安全的管理体制是激励相容的反面例子。
按照这三个标准来定义,则属于中央管理的事项应是涉及全局性信息,信息不对称性不是特别复杂,外部性是全局的,中央和地方相应分工也是激励相容的。以此来分析我国各级ZF功能上的分配,应该得出如下结论:中央要在支出上占更大的比重,中央公务员的人数要增加,要从地方划上来。我认为这是所谓和谐社会、科学发展观的一个制度基础。这也应当是政治改革的原则。政治改革的机制方向是增加舆论的监督,增加对选民、对当地人民的负责。如果经济和社会管理制度不激励相容、不协调,政治改革将激化矛盾。财政一半是“财”,另一半就是“政”。经过30年的财税体制改革,我们有了很好的基础,如果说以往的改革,主要涉及“财”,也触及到“政”,那么下一步,“政”是绕不过去的。我们已经步入深水区,果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财政改革,在管理国家的方式上采用现代国家的做法,将为更深层次的改革打下基础。
作者为中国投资有限责任公司董事长