中国能否通过在农村创造非农工作职位
来转移大部分农业劳动力
D. 盖尔 约翰逊
No. C2003009 2004年5月12日
摘要: 假如中国的农村家庭要完全参与到充分分享到未来中国经济建设中去的话未来经济发展的好处,则中国农业部门就业的劳动力数量必定要大幅下降。为了适应未来三十年农业部门就业劳动力的这种下降,每年必须新创造出一千二百万至一千五百万个非农劳动就业机会。乡镇企业自1985年以来大约已经提供了一亿个新的工作职位,但在最近的几年里这种新的工作职位很少增加。这其中的一个原因是这些企业都是一些非常小的企业——每个工业企业仅雇佣11个工人。随着中国经济竞争力的増强,这些小企业在如何保证原有的雇佣劳动力水平上面临着越来越大的困难,更不用说要它们每年新创造出数百万个工作职位。那么到底何处可以提供这么多的新工作职位?由于对户口迁移限制的持续存在,城市是不可能提供那么多的新工作职位的。本文给出了一个替代性的解决方案,即在中国每个县的一至两个城镇或小城市中加速促进企业的发展。这样一来工人仍可继续生活在农村却每天可以乘车往返于家庭与工作单位之间。这个替代性解决方案的优点是它所需的资本比把同样数量劳动力连同他们的家庭一起从农村迁移到城市所需的资本要少得多。
中国能否通过在农村创造非农工作职位来转移大部分农业劳动力*
D. 盖尔 约翰逊
摘要: 假如中国的农村家庭要完全参与到充分分享到未来中国经济建设中去的话未来经济发展的好处,则中国农业部门就业的劳动力数量必定要大幅下降。为了适应未来三十年农业部门就业劳动力的这种下降,每年必须新创造出一千二百万至一千五百万个非农劳动就业机会。乡镇企业自1985年以来大约已经提供了一亿个新的工作职位,但在最近的几年里这种新的工作职位很少增加。这其中的一个原因是这些企业都是一些非常小的企业——每个工业企业仅雇佣11个工人。随着中国经济竞争力的増强,这些小企业在如何保证原有的雇佣劳动力水平上面临着越来越大的困难,更不用说要它们每年新创造出数百万个工作职位。那么到底何处可以提供这么多的新工作职位?由于对户口迁移限制的持续存在,城市是不可能提供那么多的新工作职位的。本文给出了一个替代性的解决方案,即在中国每个县的一至两个城镇或小城市中加速促进企业的发展。这样一来工人仍可继续生活在农村却每天可以乘车往返于家庭与工作单位之间。这个替代性解决方案的优点是它所需的资本比把同样数量劳动力连同他们的家庭一起从农村迁移到城市所需的资本要少得多。
一个出生于经济快速增长国家的农村家庭的人所面对的一个不幸是,他很有可能需要转移到农业以外的其它职业就业。当然如果经济没有出现较大的增长,那么他除了继续做农民并终生贫困外别无其它选择,这个不幸就更大了。
在未来的许多年里,生活在中国农村的农民将面临着许多困难的调整——他们不得不做出多个艰难的选择。幸运的是,这些选择将建立在新出现的机会上,而不是怎样去逃避贫困。一个生活在农村的人是否应该迁移到大城市去?是否被允许迁移到大城市去?是否应该在乡村或小城镇中创办企业?是否应该放弃现有的土地使用权?是否应该在当地的乡镇企业寻找工作并放弃农业,或者继续作兼职农民?这些都不是轻易就能做出的决定。在未来的三十年里,不只是少数农民不得不做出上述选择,几乎所有的农村成年人都会面临着这些选择,并且但愿他们中的四分之三会决定彻底或几乎彻底离开农业。如果生活在中国农村地区的人要分享中国未来经济增长带来的好处,那么,这是未来的经济增长对他们提出的要求。 。
劳动力确实已经转移
中国已经经历了非常巨大的农业劳动力转移过程。在1952年,87.5%的人口生活在农村;到1978年,比例发生了轻微的下降,变为82.1%。自1978年以来,劳动力转移的速度得到了很大的提高,2000年农村人口占全国人口的比例为63.8% (NBS,2001,p.91)。然而,农村人口从第一产业转出的数量显著大于从农村迁出的数量[1]。根据官方数据,第一产业就业人数占全国就业人数的比例1952年为83.5%,1978年为70.5%,而2000年则减小为50.0% (NBS,2001,p.108)。
官方数据显著地低估了第一产业就业人数的下降,从而也就显著地低估了农业部门就业人数的下降量。但是,让我们姑且暂时接受这些官方数据,2000年大约有34%的农村地区劳动力不在第一产业部门就业(NBS,2001,p.111)。假若农业部门(种植业加畜牧业)的就业比例与种植业、林业、畜牧业和渔业增加值的比例相同的话,则同官方估计的一样,1998年农业(Agriculture)的就业人数是两亿八千三百万,占农村部门(Rural sector)总就业量的61%,或者占全国总就业量的40.5% (NBS,1999,pp377 及380)。但是这种对农业部门就业量的估计显然是偏高的。中国国家统计局仍将数以千万计的进城临时农民工计为就业于农村地区的农民,并且很可能是将之计为就业于第一产业部门的农民[2]。现在中国大部分的就业机会不再由农业部门来提供。粗略地讲,1952年农业部门的就业量极有可能占总就业量的75%左右,时至今日,这个比例低于40%几乎是可以肯定的。
劳动力仍需继续转移
尽管劳动力已经发生了大规模的转移,然而中国农民如果要完全要充分分享国家未来的经济发展的好处,更多的劳动力需要转移。直至最近几年,在改革开放的进程中,中国农民从经济增长中分得的好处相对来说是较为平等的。真实的人均消费水平翻了三番(NBS,1999,p.72)。1978年至1985年间农民的人均收入与人均消费的提高主要是因为农业生产率的改进及农产品真实价格的上涨,然而自1985年以来这种提高的大部分则来自于非农业部门就业收入的提高。在1978年,只有4%的农民家庭收入来自于非农业收入;到1985年非农业收入占农民家庭总收入的比例增加到了31%,而到1998年这个比例则进一步增加到了43%。1985和1998年财产及财产转移收入大约占农民总收入的6%。如果忽略财产及财产转移收入,那么可以说在过去的二十年里超过一半的农民收入增加(大约为55%)来自于非农业收入的增加。如果不是非农业收入的巨大增加导致农民收入的增加,那么单纯由农业生产率的改进使农民收入提高的部分将是很小的。
伴随上述积极故事的一个消极面是:在非农业收入对农民真实收入增加的贡献超过一半以上时,1998年城市家庭人均消费是农村家庭的3.5倍,1978年仅为2.9倍(NBS,2000,p.70);而1952年则为2.4倍(SBS,1984,p.454)。因此,最近的农村与城市居民消费水平的不平等较1978年要来得大,而这种不平等程度相对于1952年来说则更为巨大。这些比较是基于现价做出的。因此,农民收入来源的巨大变化以及农民就业结构的巨大调整并未能保持他们和城市居民的相对地位。这种发生于中国农村的巨大变化——一亿个乡镇企业的就业机会,和大约提供了三千五百万个私有企业或者自谋职业的就业机会——是不足以维持他们和城市居民相对的消费或收入水平于不变的。有一点非常清楚的是中国农村居民的未来繁荣主要不是系于农业身上,而是依赖于为现在从事农业劳动的农民以及新加入的农村劳动力提供更多的非农工作职位。过去二十年的历史非常清楚地表明如果农村与城市居民的人均收入和人均消费水平的巨大差异要得到显著地缩小的话,那么劳动力必须以更快的速度从农业部门转移出来。
在这里我急于补上一句的是,尽管更多的农业就业将不再是农民相对收入增加的主要来源,但农业生产率的改进对于保持中国农业在世界粮食市场的竞争力,以及提高粮食产量以满足不断增加的粮食需求却是至关重要的。农业必须在工作的报酬方面具有同非农产业竞争的实力。
我已经提出了到2030年农业(种植和畜牧)部门就业量占全国总就业量的比例将大约从41%下降到10%左右(Johnson,2000a)。这其中假设了随着经济的增长,农业的就业人数会从1997年的28350万的估计水平每年下降三个百分点。为了吸纳从农业部门转移出的1.8亿个劳动力以及为农村和城市新增加的劳动力提供就业机会,平均每年需要增加1200万到1500万个非农业就业机会(Johnson,2000a)。这看起来好像是一项艰巨的任务,事实上确实也是。但是它要求非农业部门创造的就业增加量每年仅仅只有2.4%,这个比例远小于自1978年以来的每年5%的就业增加量——尽管在二十世纪九十年代这个比例有所下降——略小于4%(NBS 1999,p.134)。
城乡收入差别
表1给出了以现价衡量的城市和农村居民人均消费、人均收入以及人均生活支出绝对水平的时间序列数据;表2则给出了它们之间的相对比例。农村家庭的生活支出指的是他们用于消费的现金支出加上家庭自给自足的粮食与燃料的价值。但对农村家庭而言,它并未包含自有房屋的租金——住房是包含在人均消费的估计中。对城市家庭而言生活支出包括了日常生活的所有现金支出,因此并没有包括对他们住房的补贴价值或者他们得到的其它形式的实物补贴。这些补贴的价值包括在城市人均消费的估计中。不管你接受哪个序列数据,城乡之间都存在着非常巨大的差别,并且在过去的十年里尚未出现这种差别有所缩小的迹象。人均消费水平序列数据内容包含最广,包括城市与农村的实物消费。这种非货币的消费的来源对城市居民的重要性比对农村居民大得多。例如,在1999年,城市家庭的人均生活支出为4616元,占城市居民人均总消费6796元的47%强。在农村地区,居民人均生活支出与居民人均总消费支出的差距则小得——1927元对1670元——两者相差15%(NBS,2001,PP. 66,312及327) 3。
表1和表2是用现价来加以比较的。用以抵消城市消费、收入及支出受通货膨胀影响的价格指数由于未能精确度量产品质量的变化,因此我认为也就不能精确地反映价格水平的变化。在另一篇文章里我讨论了反映城市消费者的消费价格序列数据被严重高估的证据(Johnson,2001)。其中的主要的问题是它们不能精确地度量消费物品质量的变化。
为什么这些序列数据会与本文的主题——未来农业劳动力转移所需的新的非农就业机会应出现在何处——相关呢?它们之间的相关不但是因为农业部门必须减少劳动力雇佣量以抵消农产品需求的相对下降和农业劳动生产率快速增加的综合效应,而且是因为农业部门必须充分减少劳动力雇佣量以缩减城乡收入的巨大差距。这也是防止当前城乡差别进一步扩大所需的。人们可以很容易地得出这样的结论: 如果在未来的三十至五十年里,城乡差距还维持在当前的水平,那么政府的经济政策并没有使当前的城市偏向得到多大程度的缓解4。
表1 1978年到2000年城市与农村居民以现价表示的人均消费、人均收入
及人均生活费用
年份 | 消费 | 收入a | 生活费用 | |||
城市 | 农村 | 城市 | 农村 | 城市 | 农村 | |
1978 | 405 | 138 | 344 | 134 | n/a | 116 |
1979 | 406 | 152 | 387 | 160 | n/a | 134 |
1980 | 496 | 178 | 478 | 191 | n/a | 162 |
1981 | 520 | 192 | 500 | 223 | 457 | 191 |
1982 | 526 | 210 | 535 | 270 | 471 | 220 |
1983 | 547 | 232 | 573 | 310 | 506 | 248 |
1984 | 598 | 265 | 660 | 355 | 559 | 274 |
1985 | 802 | 347 | 739 | 398 | 673 | 317 |
1986 | 833 | 351 | 900 | 424 | 799 | 357 |
1987 | 1089 | 417 | 1002 | 463 | 884 | 398 |
1988 | 1431 | 508 | 1181 | 545 | 1104 | 477 |
1989 | 1568 | 553 | 1376 | 602 | 1211 | 535 |
1990 | 1686 | 571 | 1510 | 686 | 1279 | 585 |
1991 | 1925 | 621 | 1701 | 709 | 1454 | 620 |
1992 | 2356 | 718 | 2027 | 784 | 1672 | 659 |
1993 | 3027 | 855 | 2577 | 922 | 2111 | 770 |
1994 | 3891 | 1118 | 3496 | 1221 | 2851 | 1017 |
1995 | 4874 | 1434 | 4283 | 1578 | 3538 | 1310 |
1996 | 5430 | 1768 | 4839 | 1926 | 3920 | 1572 |
1997 | 5796 | 1876 | 5160 | 2090 | 4186 | 1617 |
1998 | 6182 | 1895 | 5425 | 2162 | 4332 | 1590 |
1999 | 6996 | 1927 | 5854 | 2210 | 4616 | 1577 |
2000 | --- | --- | 6280 | 2253 | 4998 | 1670 |
a城市人均收入指的是年人均可支配收入。农村人均收入指的是人均税后年收入。
数据来源:国家统计局(多年数据) n/a=数据不可得
本文的目的并不是详细探讨那些解释城乡人均收入或人均消费存在巨大差别的原因;作者在另一篇文章已经讨论了这个问题(Johnson,2000b)。简单说来,有三个主要的政策因素逆向地影响到了农民收入的增加。第一,自1960年以来,存在着对劳动力从农村向城市迁移的限制;这种对迁移的限制是使得城乡巨大收入差距得以长时间维持的主要原因。第二,农村的教育质量比城市低,并且农家子弟获取教育也比城市小孩难的多。因此农民所掌握的人力资本比城市人少;即使其他方面相同,农民也会因人力资本方面的劣势而影响其产出能力并进而导致他们得到更少的收入5。第三,在投资分配及银行贷款方面城乡之间也存在着极大的歧视。最近几年里可能出现了第四个因素——即通过对大多数正面临亏损的国企或投资收益率很低的国企的巨大补贴而使得它们得以不断提高支付给职工的实际工资。
表2. 1978年至2000年现价表示的中国城市与农村人均消费、人均收入
和人均生活费用的比例
年份 | 消费 | 收入 | 生活费用 |
1978 | 2.93 | 2.57 | n/a |
1979 | 2.67 | n/a | n/a |
1980 | 2.79 | 2.50 | n/a |
1981 | 2.71 | 2.54 | 2.39 |
1982 | 2.50 | 1.98 | 2.14 |
1983 | 2.36 | 1.85 | 2.04 |
1984 | 2.26 | 1.86 | 2.04 |
1985 | 2.31 | 1.86 | 2.12 |
1986 | 2.37 | 2.12 | 2.24 |
1987 | 2.61 | 2.17 | 2.22 |
1988 | 2.82 | 2.17 | 2.32 |
1989 | 2.84 | 2.29 | 2.26 |
1990 | 2.95 | 2.20 | 2.19 |
1991 | 3.10 | 2.40 | 2.35 |
1992 | 3.28 | 2.58 | 2.54 |
1993 | 3.54 | 2.80 | 2.74 |
1994 | 3.48 | 2.86 | 2.80 |
1995 | 3.40 | 2.71 | 2.70 |
1996 | 3.07 | 2.51 | 2.49 |
1997 | 3.09 | 2.47 | 2.59 |
1998 | 3.26 | 2.51 | 2.72 |
1999 | 3.53 | 2.65 | 2.93 |
2000 | n/a | 2.79 | 2.99 |
n/a=数据不可得
数据来源:国家统计局(多年数据)
对户口迁移的限制已经极大地妨碍了农民为适应经济增长而进行的劳动力转移——即随着农业对劳动力相对需求的下降而将劳动力由农村迁移到城市。在全球各地以及整个人类历史的进程中,劳动力迁移是一个非常重要的进程。中国过去半个世纪里存在的城乡工资巨大差异本应导致大量的劳动力从农村向城市的迁移,事实上这种现象确实发生于二十世纪五十年代末,但在中国发生三年自然灾害期间,这些移民中的大部分被遣返回原籍地,并且再也没有被允许返回到城里。
不管未来数十年为从农业部门转移出来的劳动力提供就业机会所需的新的非农工作职位到底是出现在城市还是农村,农村的小学及初中教育在普及率及教育质量方面都必须迅速提高到城市的水平。无论农村人最终会在何处就业,农村人都应该像城市人一样拥有同等的积累个人人力资本的机会6。当然,如果新的就业机会主要出现在农村地区的话,那么当前的投资分配及贷款方面的城乡歧视就应该尽快得到消除。
未来的非农工作职位到底应出现在何处?
自1978年以来,大部分新出现于中国农村的非农工作职位已经使得农业(agriculture)雇佣劳动人数占全国总雇佣劳动人数的比例得以下降。劳动力从农村迁移到城市也提供了相当数量的新工作职位,但它相对于农村内部的从农业转移到非农业的总劳动力数量来说仅仅是一小部分。
自二十世纪八十年代开始的中国农村的非农工作职位的增加是极其迅速的。根据可得的在某种程度上并不完整的数据,这些工作职位的数量在1984到1998年间可能已经增加到了超过1.3亿个。但是注意到自谋职业人数和私人企业雇佣人数从1993年到1998年增加了2400万个,同期的乡镇企业的雇佣人数却只是稍有增加是令人费解的(NBS,1999,p.137)7。另一个令人费解的方面,是1999年和2000年的经济发展中农村家庭收入的增长速度比城市家庭来得小。这种农村家庭相对收入的下降部分可以归因于农产品价格的下降,但近年来农村地区非农就业的缓慢增长无疑是一个很重要的原因。
有多种理由怀疑乡镇企业或者农村非农企业的未来发展会依赖于主要是开办在农村的企业身上。开办在农村的企业面临着一大堆的劣势。其中之一是它们的规模往往比较小——1998年全国所有乡镇企业的平均雇佣人数仅为6个工人。乡镇工业企业平均雇佣人数也仅仅只有16个工人( SSB,1998,pp.419-420)。由于受到规模的限制,这些企业很难获得规模经营的优势或者由工人专业化分工所带来的生产率改进的优势。新华社最近的一个报告引起了我们对中国政府是否充分理解中国农村所面临的劳动力转移问题重要性的担心。
在未来的五年里,随着政府加速农村的工业化及城市化建设,开办在乡村的企业有望提供1000万个新的就业机会(中国在线,2001)。
假如在村子里每年只能新创造出200万个就业机会,那么就必须在其它地方新创造出五至六倍数量的就业机会才能够吸纳农业部门转移出来的劳动力。对这200万个新就业机会有两种可能的解释。其中之一是把它解释为政府所认为的未来中国在村子里所能提供的全部非农就业机会,这种解释支持了我的结论—也就是,由此样所能得到的新的工作职位是极其有限的。另一种解释是政府所认为的每年新创造的200万个非农工作职位会对农村劳动力转移以及农民收入水平的提高做出重大的贡献。但实际上这200万个非农工作职位所能产生的作用是非常有限的,并且如果这200万个非农工作职位就是农民所能获得的全部或几乎全部的非农工作职位的话,那么在未来的五年里城乡之间的收入不平等程度将进一步加剧。
在一个平均人口只有1000人的村子里开办乡镇企业还会面临更多的劣势。这些劣势问题根源于城市已经成为非农企业——工业企业、金融机构、高等教育与科研部门以及交通运输业的主要聚集区。更确切地说,问题的根源还在于城市具有规模经济以及技术与人才积聚的优势。因为城市中的企业很容易就能得到众多的服务和产品,乡村企业如果要得到这些产品和服务就得支付极高的费用,而这些产品和服务对乡村企业提高生产率是至关重要的,这样一来城市就更有利于专业化分工的产生。小乡村显然是不具备这些优势的。
导致开办于乡村或和城镇的乡镇企业获得巨大成功的某些因素现在已经不存在或者将来将不复存在。其一,主要由对劳动力迁移的限制而导致的农村地区的低工资;即使考虑到城市与农村劳动力人力资本上的差异,农村地区工人工资还是较低的。其二,直到二十世纪九十年代初,城市的产业结构——主要由国有企业构成——效率低下并具有垄断性,从而使得刚刚出现的企业——乡镇企业具有较高的赢利率。现在这些因素已经彻底改变了:现在几乎每个产业部门都面临着过剩的生产能力并且许多行业不再具有垄断定价的能力。其三,有利于乡镇企业以低成本和高效率运行的政策框架。绝大多数乡镇企业面临着硬性的预算约束——资金亏损在多数情况下即意味着企业的倒台。这意味着低效且高成本的乡镇企业将被市场逐出,然而这样的国有企业却仍得到政府的保护。乡镇企业包括大多数地方政府所有的企业被迫以低成本进行生产——这种低成本生产是出于生存的需要而不是企业自己选择的结果。大多数乡村确实不具备承受不了为不能获利的乡镇企业支付高额补贴的能力。
我们也不能否认许多乡镇企业仍然可以继续在乡村或和城镇经营下去。大约有20%的乡镇企业工人受雇于建筑业和交通运输业,而另外20%的乡镇企业工人受雇于商业、贸易业、饮食业以及其它服务业。有可能这些乡镇企业或者是因为它们为当地顾客提供服务或者因为它们所处的行业不存在规模经济,因而这些农村中的乡镇企业并不存在劣势。然而其它雇佣了60%农村非农业劳动力的乡镇工业企业目前却处境艰难。
但是即使目前已有的乡镇企业能够赢利并能得到缓慢扩张的话,也必须寻找其它源泉以提供足够多的新的非农工作职位,以满足农村劳动力的增长以及未来能在农业部门正常就业的工人数量的下降。特别是在未来的三十年里,至少要有1200万到1500万个新的非农工作职位以满足农业部门劳动力就业量每年3%的下降,以及为新进入劳动力市场的年轻人提供工作。这些提供新工作职位的企业中的大部分是否可以开办在小乡村还是主要开办在小城市与城镇?这就是我这篇文章要探讨的问题。
解决劳动力迁移问题的替代性方案
中国政府当前的政策是鼓励在小城市和城镇中发展新的非农工作机会,这些政策包括扩大现存的城市和城镇的规模以及发展新的城市和城镇。江苏旨在将劳动力连同他们家庭从乡村转移到小城市的劳动力转移经验可以作为上述政策实施的证据。我所提供的政策建议是,在未来的几十年里,我们需要考虑替代性的解决方案——即便不是绝大部分也应有大部分的新的非农就业机会应出现在大多数乡村农民可以每天乘车往返上班的距离之内。
如果将工作职位连同工人以及他们的家庭都从农村转出的话,那么投资所需的资本将是非常巨大的。如果4.5亿个新的非农工作职位都出现在小城市和城镇的话,由于每个工人除了为他(她)自己还得为平均0.65个受赡养者提供住宿,这意味着大约将为7.5亿个人建造住房。
假如每个家庭的平均居住人数与1998年农村家庭的规模(4.3个人)相同的话,那么大约需要1.75亿间住房以容纳7.5亿个居民。以1997年农村房屋(而不是城市房屋)的平均建造成本2.4万元来计算,那么总成本将是42000亿元或者未来三十年里每年支付成本1400亿元。这仅仅只是建造房屋的成本,还不包括建设新的城市社区的公共开支——道路、公共设施(供水、下水道和电力供应)、学校以及其它城市建设,而这些公共开支的成本与建造房屋的成本是大致相当的。实际上,城市地区房屋的造价可能远不止上述数字所描述的。无论如何,不管新的非农工作职位会将工人从农村迁移到哪一个城市都需要巨大的投资。
除了住房和城市设施的投资外还得进行生产性投资。即便以目前乡镇工业企业里每个工人的固定资产量来计算,未来三十年大约需要总共投资11万亿元;然而,如果新的工作职位的工资要接近于现有城市工人的工资的话,则每个工人的投资额可能要大大超过上述数值——也许是它的两到三倍。
让大多数农村劳动力仍旧居住在村里,并让那些在村外有工作的人每天往返上班,可以作为替代将劳动力从农村迁移到新建的小城市和城镇来实现农村劳动力的转移的备选方案。如果这个替代性的方案要有可行性而且要能缩小了城乡收入差距、提高了农民的生活水平及福利水平,那么就必须使乡村的生活对那些在村里工作的农民以及那些在村外就业的居民来说具有更大的吸引力。要使这个替代性的解决方案具有吸引力,那么每个乡村就需要有全天候侯的道路和公共交通工具,从而使得乡村工人能在时间与金钱方面以合理的成本每天乘车往返于家庭与工作单位之间。
需要什么才能使得乡村成为比城市更具吸引力的生活地方?中国的许多乡村缺乏中国现代城市人认为理所当然具备的某些设施——自来水、室内厕所、可靠的廉价电力供应、高质量的电视讯号接收。在1998年,只有9%的农村居民拥有电冰箱,23%的农村居民拥有洗衣机,33%的农村居民拥有彩色电视机(NBS 1999,pp.347-348)。农村居民拥有家用电器比城市居民少的一个原因是农村居民的收入要远少于城市居民的收入(见表2),但这个原因并不能解释需要诸如可靠且低成本的供电系统和自来水系统等公用设施支持的家用电器使用上城乡巨大差距中的绝大部份。
林毅夫曾强烈地建议通过在中国农村地区建设电视卫星地面接收器,建造水井和水塔以在每个村庄建立自来水网络,彻底提高农村的电力供应系统并降低电价等措施来提高农民的生活质量(Lin,2000)。林是从满足双重目标的角度来提出上述建议的——提高农民的生活水平,及削减家电制造业的过剩生产能力以抑制中国的通货紧缩并确保对现存资源的更好利用。林提到了城乡之间在电力价格上存在极大差价——农村电价比城市高三到五倍。城乡电价的巨大差异对农民的消费有着巨大的负面影响。鲁迈曾提到过城乡在电力消费上的巨大差距
农村的高压输电网设备已经老化并且对电网运行的管理也是非常不合理的。尽管乡村基本上都能得到电力供应,但农村的人均电力消费量仅仅只有城市的九分之一(Lu,2000,p.42)。
农村地区的高电价不但影响到了农民的生活质量,而且增加了农村地区经济活动的运行成本。
最重要的是,农村地区的教育体制必须改革,以期在相同的成本下提供给农村学生与城市学生相同的受教育机会8。在1990年,农村劳动力比城市工人每人大约少受四年的教育(SSB,1993)。如果要消除城乡之间的收入差距,这种受教育水平上的差距必须消除。必须提高农村学校的教育质量以赶上城市学校的水平。如果许多新的非农就业机会出现在农村地区以及其它小城市,并且如果每个乡村都有全天侯候的道路相联系的话,那么大部分的农村初级中学也就没必要是寄宿学校了。这些初级中学可以建在每个乡村的就业中心,学生也可像工人一样每天通过公共交通往返于家与学校之间。在对农民从农村向城市迁移仍存在限制的情况下削除城乡学校在数量和质量方面的差距,这种做法本身并不能消除城乡之间的收入差距,但它确是实现城乡收入平等的必要条件。
所需的配套改革
如果要在未来逐渐消除城乡收入差距,并为促进农村劳动力转移而在农村非农领域创造出大部分的新的非农工作职位,就需要进行重大的经济和政治改革。目前在投资资金分配、银行信贷供应、小学和初中教育的普及率以及对诸如道路等公共设施的财政融资上,城乡之间都存在着巨大的歧视。
2000年农村地区估计的非农就业人数为16800万;;而1978年则为2800万(NBS,2001,p.111)。2000年农村地区的16800万个非农就业机会有12800万人在乡镇企业工作。这些企业具有鲜明的中国特色——它们是在县、省和中央政府很少或完全未给予支持的情况下由乡村政府自行开办的。近年来有一些乡镇企业已经私有化了,但具体数量并不清楚。目前并不存在乡镇企业可为未来开办在小城市和城镇的企业提供较大比例的非农就业机会的明显迹象。大部分新的工作职位可能会出现在私人企业里。但是如果真的出现这种情况的话,那么政府就必须进行大规模的基础建设以支持小城市和城镇的产业发展——道路、下水道、电话以及成本低廉的工业用电。至少在最初的几年里,如果得不到中央和省级政府的大力支持,这些基础建设是不可能完建成的。为了使得乡村成为更适合农民居住的地方而对乡村进行的改造同样需要得到中央和省级政府的支持。这些支持对于建设各乡村通往外面世界的全天候侯道路显得格外的重要。中国以外的学者很少有人注意到中国的农村劳动力每年需为当地的诸如校舍的建造或维修,以及灌溉系统和道路的建设等地方项目提供25个工作日的义务劳动。而城市的居民却没有这种负担——又一个城乡歧视的例子。我认为如果农民相信通过这种形式的税收支付可以提高他们的生活水平的话,那么他们还是会继续接受它的存在。
在1994年的税收制度改革以及新的中央政府与地方政府的关系下,强加于农村居民的某些税收负担已经成为农村地区不稳定问题的根源。在2000年,中央政府在安徽省进行了多少带有某种程度上 大张旗鼓的旨在减轻农民负担的税费改革试点。这个试验性改革方案需要中央政府减少税收征集,但并未为这部分的税收减少提供足够的其它税收来源加以弥补。其结果是导致许多地方没有足够的资金为诸如支付教师工资等必要的地方性支出进行支付。这个改革方案虽然从中央政府拿出一定资金以弥补地方财政的损失,但显然是杯水车薪。1994年的税收改革的一个后果是自1994年以后中央政府大大地增强了对政府收入的控制。在1993年中央政府得到了全部政府收入的22%,而1994年这个比例则增加到了56%(NBS,2001,p.257)。然而,中央政府支出的增加却没有这么大,中央政府的支出占所有政府支出的比例仅从1993年的28.3%上升到2000年的34.7%。不同省的地方政府——村、乡镇、县和省级政府在支持诸如教育与道路建设等必要的政府行为上能力有着巨大的能力差别。除非沿海各省与西部各省的收入不平等程度能够得到削减,否则中央政府必须通过财政手段来使全国各省之间及城乡之间在诸如教育等公共开支上趋于更加平等发挥重大的作用。这种做法在城乡之间的劳动力迁移仍受到限制的情况下尤其必要,而劳动力在城乡之间的迁移是低收入地区转移劳动力资源并增加劳动力报酬的主要手段。
为农村居民提供非农就业机会而开办的新企业能够从信贷系统获得充分的信贷资金同样是非常重要的。当前的信贷系统显然难以胜任这项任务。它给私人企业的贷款非常少,并且给农村地区的信贷资金也为数不多,从而使得城乡之间存在着较大的歧视。只有当银行面临着赢利压力,并且只有当银行不会因政治家和政府官员的压力而给偿还前景渺茫的企业提供贷款时,这些类型的为农村劳动力转移提供新的工作职位的企业才能得到充足的贷款。
在某种程度上,我所提出的有助于在小城市和城镇创造非农就业机会的政策建议需要很多的政府参与。 也许有人会认为这样做有危险,因为当前过多的政府干预是导致中国经济效率低下的主要原因。省级政府对本地产业的保护在一定程度证实了这种担忧。当前中国国内并不存在自由贸易。例如,省里的政府官员可以控制调出外省的粮食数量直至他们认为本省的粮食需求得到满足为止。中国加入世界贸易组织对削减国内贸易壁垒也许比削减中国与外国的贸易壁垒更具重要性。如果由于国内贸易的壁垒依然存在而导致向中国出口的企业从关税削减和/或数量限额的消除上得到的利益微不足道,他们会向世界贸易组织申述并最终迫使中国消除这些内部壁垒。
在西部农村地区创造非农工作职位是这项工作中最令人头痛的部分。沿海省份的乡镇企业和其它提供非农工作职位的农村企业现在都非常集中。西部省份诸如贵州、甘肃和四川第一产业外的就业量占总就业量的比例为10%到20%之间,而辽宁、江苏和浙江的比例则为41%到65%之间(NBS,2001,pp.110-111)。西部各省共有2.75亿人,与美国的人口规模相当。除非政府采取积极的措施以提高当地的教育与基础建设的水平,并且为开办新企业提供多种形式的支持——培训工人和经理、为开办新工厂提供咨询、为产品营销提供帮助以及为企业提供适当的信贷资金——否则未来可能会收效甚微。
结束语
假如在未来的几十年里中国的农村居民要完全分享中国高速经济增长的成果,那么每年就必须新创造出数以千万计的非农就业机会。随着农产品需求的缓慢增长以及农业劳动生产率的显著增加,农业部门的劳动雇佣量必将大大下降;为了吸纳农业部门所转出的劳动力以及为新进入劳动力市场的年轻人提供工作,需要创造出众多的非农工作职位。每年需创造出的新的非农就业机会是非常巨大的——在未来的三十年里每年约需创造出1200万个到1500万个。乡村的乡镇企业是否能够创造这么多的新的工作职位令人怀疑。一个替代性的发展战略是鼓励在小城市和城镇里发展工业企业,以便使得多数农村人仍可继续生活在乡村但每天却能够乘车往返于家庭与上班单位之间。这与通过把劳动力从农村迁移到城市来转移农业劳动力相比,会大大减少吸纳这些转出劳动力所需的投资量。
多数城市居民应该支持上述做法。如果它取得成功,将使城里人的生活免遭一大堆来自乡下的未受良好教育的外来者的干扰。但城里人也不应指望这种自在生活的获得会是免费的。长期以来,城里人一直享受着来自农村的补贴。该到城里人补贴农村人的时候了。
References
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* 本文英文原稿为北京大学名誉教授、中国经济研究中心学术顾问D·盖尔·约翰逊教授2004年12月发表于《城市研究》(Urban Studies)39卷12期上的论文,完稿时间为2002年3月。中文稿由他的再传弟子张鹏飞翻译,学生林毅夫校正。约翰逊教授2003年4月13日在美国病逝,享年86岁。约翰逊教授生前曾任美国经济学会会长、芝加哥大学教务长、经济系主任。自从1980年以来他多次访问中国,一直关心中国经济和农村发展,这是约翰逊教授生前公开发表的有关中国农村问题的最后一篇论文。2003年4月6日林毅夫前去探望时,由他亲手交给林毅夫,并期望能译成中文在中国发表。
[1]除种植业、林业、畜牧业和渔业外,第一产业还包括采矿业。2000年第一产业的雇佣劳动量35580万,种植业、林业、养殖业和渔业的雇佣劳动量33360万,采矿和采石业的雇佣劳动人数比上述两项之差的三分之一还小(NBS,2001,pp.108和112 )。
[2]按照国家统计局的数据,1998年城市人口的就业率为55.2%;1978年为54.5%(NBS,1999)。1978年很少有人从农村临时迁移到城市。我们知道临时迁移到城市的农村人在户口登记时仍被视作农村居民。城市的雇佣劳动力数据显然不可能包括受雇佣的所有五千万个外来打工人员。在1990年与1998年之间城市人口的就业率有所下降而同期的临时性外来打工人员数量却大幅增加;如果这部分临时性外来打工人员被包括在城市居民就业人数中的话,城市人口的就业率显然是增加的。如果1998年有五千万个农民从农村迁移到城市,那么该年农业部门(种植业加畜牧业)的就业人数很可能低至两亿三千三百万。
3这里只给出名义数据。国家统计局对人均消费与人均收入用可比价格给出了序列数据。然而,价格序列并没有给我们太多的信息,并且城乡之间的价格序列存在着较大的差异。例如,用于抵消城市消费与农村消费受通货膨胀影响的价格序列自1978年到1998年增加超过了25%,而同期用于抵消城市收入与农村收入受通货膨胀影响的价格序列的增加却超过了35%。城市消费者价格指数可以追溯到1978年,而农村消费者价格指数1985年前则不可得。但如果假设在1978年与1985年之间农村消费者价格指数同城市消费者价格指数一样变化的话,则城市的价格指数仅仅比农村的价格指数多增加十二个百分点。用于抵消农村居民收入受通货膨胀影响的价格指数在1978年与1985年之间仅增加十一个百分点——由于农产品价格的大幅增加这看起来是不可能的。例如,来源于家庭调查的谷类作物价格在1978年与1985年之间增加了52%,而1978年谷类作物占所有食物支出的44%。如果用1978年的支出权重来衡量并保持其它价格不变的话(其它价格显然是变化的),则用于家庭调查的谷类作物价格上涨会使农村家庭的消费品价格上涨23%。小麦和大米是农民食用的主要谷类作物,它们的定购价格在1978年与1985年之间平均上涨幅度达到70%以上(SSB,1996)。谷类作物的价格以及其它家庭自产的物品价格同样也被用于估计农村家庭的收入。1978年,所有的家庭自产的物品价值占生活支出的60%或者占人均收入的50%强。
4 中国除了城乡差别还存在其它的差别。中国农民收入的地区差别非常巨大并且在过去的二十年里有进一步的增加。如果将上海和北京的农民收入数据搁置一边的话,有两个省份——浙江和甘肃的数据值得特别的注意。浙江的农村人均收入在1985年、1990年、1995年及2000年居全国最高,而同期甘肃的农村人均收入除2000年外则居全国最低,2000年贵州的农村人均收入略低于甘肃。1985年城市居民的收入是农村居民收入的1.86倍时,浙江农村居民收入就已经是甘肃的1.85倍,1990年为2.25倍,1995年则上升到3.37倍。2000年浙江农村居民收入是甘肃的3.36倍——几乎和1995年相同(NBS,2001,p.324)。结果是浙江与甘肃两省农民收入地区差别的增加速度快于同期全国城乡差别的增加速度。不同省份城市居民收入地区差别的程度要小于农民收入地区差别的程度。再一次将上海和北京排除在外,浙江的全省收入居全国最高位而甘肃的全省收入几乎是全国的最低水平——2000年例外,该年甘肃排名全国倒数第二。2000年,浙江的城市平均收入是甘肃的1.89倍(NBS, 2001, p. 311)。甘肃不算是一个小地方,2000年甘肃人口为两千五百六十万。
5 城市与农村每个学生的人均教育经费可以作为反映城市与农村教育质量差距的一个指标。1997年城市学生的人均教育经费为1397元而农村学生的人均教育经费仅为316元;而初中生的人均教育经费分别为2414元和645元(SSB,1998)。城市学生的人均教育经费大约是农村学生的四倍。
提高农村的教育质量和农民的受教育水平对中国未来经济的发展至关重要。由于中国城市人口生育率的下降,在未来的几十年里几乎所有中国劳动力的净增加将来自于农村。1990年,农村劳动力的平均受教育水平是5 .8年,而城市劳动力的平均受教育水平是9 .5年(SSB,1993) 。所以除非农村的教育状况得到显著的改善,否则中国未来全国劳动力的平均受教育水平将会下降。
6我并不赞成用大规模的初等教育和中等教育来进行特殊工作技能培训。随着时间的推移社会所需的工作技能也是不断变化的。受过良好普通教育的人将比那些只受过特殊工作技能培训的人有更多的适合自己的就业机会。但我并不反对所有的技能培训——高中时我修过打字课并将这种技能一直应用至今。今天教会年轻人如何使用计算机也具有同样重要的意义。
7近年来私人企业雇佣劳动量的增加部分可归因于对乡镇企业的重新分类,从而将一些原来视为乡镇企业的私人小企业排除在外。此外,最近几年一些乡镇企业已经被私有化并可能对它们进行了重新分类。
8尽管现在几乎所有的农村儿童都完成了小学教育,但大概只有81%的人完成了初中教育,而完成高中教育的人则不到4%。在城市大约有三分之一的小孩完成了高中教育,而在县城和城镇则有30%的小孩完成了高中教育(NBS,2000,pp666-669)。