教育产业化（弊端）的制度分析

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农村教育三重危机 21世纪经济报道 　2004-10-13 14:41:37

　　特约撰稿　张玉林 农村义务教育三大问题反弹 　　“辍学”是一个老问题，但在义务教育“基本普及”之后的大规模反弹则令人深思。上海教育科学院的有关专家推算证实：2000－2002年，小学净入学率与毕业率（89％）相差近10个百分点，初中阶段毛入学率与毕业率（76％）相差近14个百分点，他们的结论是：近年来每年大约有500万适龄儿童未完成初中教育，其中近200万人未完成6年小学教育。 　　近期由东北师范大学袁桂林教授主持的一项对全国6个典型县初中失学状况的调查（2003年），更显示了辍学现象之严重：第一，所有的县初中三年的辍学率都超过了教育部关于“不得超过3％”的底线，其中4个县高于20％，2个县高于30％，1个县超过50％；第二，同一县内辍学率的城乡差异非常明显，有3个县的县城低于1％，其中两个为0，而另一方的农村，即使较好的两个县也在4％左右，最高的则超过60％，某乡中学初中入学时有254人，毕业时只剩下68人，辍学率高达73.2％；第三，隐性辍学的现象比较突出，“有的县为了降低统计报表中的辍学率，实行‘分流’，将升学有望的学生单独组班备考。余者则组成职业技术班，可以不上学，但可以拿到毕业证……”

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关键词：教育产业化 教育产业 产业化 21世纪经济报道 东北师范大学 教育 制度 产业化

危机的根源：巨额欠债及制度缺陷
　　导致危机的根源目前可以找出两点，一是政府的经费投入长期严重不足，二是与农村义务教育办学制度有关。当然，两者间有着内在的逻辑联系。
　　政府投入不足的问题属于老生常谈。根据笔者的研究，各级政府迄今未能实现中共中央和国务院在1993年《中国教育改革和发展纲要》中规定的“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”的目标，在2000年只有2.9％，2002年也只有3.37％。而没有达到目标的结果是，在1993－2002年的10年间累计少投入6300多亿元，其中1995年以后每年都超过500亿元，仅2000年一年就短缺967.6亿元。
　　我们无法确定这巨额拖欠有多少是应该属于“农村义务教育”的，但即便只有三分之一乃至四分之一，也就可以缓解农村教育的问题。进而，鉴于中国的公共教育经费投入体系缺少明确的支付比例划分，无法量化每一级政府究竟应该对这庞大的债务各承担多少责任。但考虑到1980年代中期以后县乡两级政府一直承担着超出其承担能力的农村教育经费的绝大部分份额，这自然也就涉及到了以县乡两级政府为主的农村义务教育办学制度的缺陷。

第一，它依然不符合财权与事权对称的原则。1994年实施“分税制”之后，县乡两级政府的财政收入在国家财政总收入中所占的比例1990年代中期以后始终只有20％左右，从1993年的33.4％下降到1996年的21.3％，目前也大体维持在这一水准，而两级财政所承担的农村教育经费公共投入的部分却一直在80％以上。与此相对，中央财政收入的比例则从22％上升到2002年的54.9％，加上省级和地市级财政的份额，县以上三级财政收入所占的比例高达80％，但是承担的上述投入部分却不到20％。
　　第二，大部分县级财政无力承担“以县为主”的重压。由于大多数县财源有限，财政普遍困难。根据国家统计局的调查，2002年，在全国2070个县（市）中，财政收支倒挂县占总数的73％，其赤字总量则占其财政总收入的77％。普遍的赤字运行意味着大部分县的财政收入只够发放“人头费”。在此情况下实行“以县为主”必然超出县级财政的负担能力，一些县的教育支出可能超过县级财政收入。
　　第三，它不利于农村兴办社会保障等社会事业。县级政府的基本职能与省、地市级政府并无太大区别，也即除了政权本身的运行之外，都担负着维持社会治安、实施教育、兴办各种社会保障和文化事业等职能。在农村地区普遍进入人口老龄化阶段，而小城镇失业人口和失地农民又不断增加的情况下，农村社会保障体系的建立已甚为紧迫。将兴办农村义务教育列为财力低下的县级政府的主要责任，导致县级财政收入主要用于教育，无疑忽视了其应该承担的其他职责，并将造成对其他同样重要的社会事业的资金挤压，导致大量的困难或弱势群体得不到应有的救助。

第四，它无法缩小严重的城乡教育差距。如果说“分级办学”制度强化了教育城乡分割的局面，造成城乡教育差距的固化乃至扩大，那么“以县为主”仍然没有摆脱这种弊端。因为县级区域仍属农村，从乡镇为主到“以县为主”，只是在农村内部调整教育资金的汲取和分配方式，并不能从根本上改善农村教育的基础条件。从对这项制度的最大预期来说，它可能缓解一县之内教育上严重的“贫富不均”，却难以改变一市和一省内部以及全国范围内几近残酷的城乡教育差距。 　　农村教育可能的出路是从“以县为主”转向以中央和省为主来作为投入主体。 　　但如此又将面临着另外一个壁障：中央和省级政府是否能够突破传统的城乡分治的思维框架和利益格局，在更大范围内统一调度和均衡地配置教育资源，使农村教育摆脱艰难狼狈的窘境而从此走向“可持续发展”？ 　　（作者系南京大学社会学系副教授）

大概贴完了一部分主要内容。大家有什么看法？从制度经济学角度谈。

没有对这问题进行过资料方面的搜集，和理论上的储备，但个人的生活经验感觉是

很赞成：农村教育可能的出路是从“以县为主”转向以中央和省为主来作为投入主体。

国家的困难是财政负担重，要把资源投向能尽快体现社会主义生产力优越性的地方，农村或县基础的困难是要完成国家的这些指标或说要在这方面和同级的政权比较，以让自己能向上爬的砝码。所以教育产业化的初衷是实现了（包袱是摔了），但问题却很多，矛盾也非常尖锐。即使把教育普及率和失学率作为政绩的一个标准，而且有很充分的信息披露机制和良好的监督机制，也还是没有办法解决此问题。但如果大家都很有钱，产业化是个好思路，能做到资源优化配置。

可见当前的经济学家在制定经济政策的时候，或说他们在论证此思路合理性的时候，他们确实是在书斋中，不了解中国真正的国情，套用制度经济学的话来说，他们不知道约束条件——不知道农民有多少钱，有多困难，不知道基础政权中的那些官儿的行为方式！

所以看上去很美的政策，实施起来往往是））））））））呸

以下是引用rnhua334在2004-10-16 18:37:26的发言：

没有对这问题进行过资料方面的搜集，和理论上的储备，但个人的生活经验感觉是

很赞成：农村教育可能的出路是从“以县为主”转向以中央和省为主来作为投入主体。

国家的困难是财政负担重，要把资源投向能尽快体现社会主义生产力优越性的地方，农村或县基础的困难是要完成国家的这些指标或说要在这方面和同级的政权比较，以让自己能向上爬的砝码。所以教育产业化的初衷是实现了（包袱是摔了），但问题却很多，矛盾也非常尖锐。即使把教育普及率和失学率作为政绩的一个标准，而且有很充分的信息披露机制和良好的监督机制，也还是没有办法解决此问题。但如果大家都很有钱，产业化是个好思路，能做到资源优化配置。

可见当前的经济学家在制定经济政策的时候，或说他们在论证此思路合理性的时候，他们确实是在书斋中，不了解中国真正的国情，套用制度经济学的话来说，他们不知道约束条件——不知道农民有多少钱，有多困难，不知道基础政权中的那些官儿的行为方式！

所以看上去很美的政策，实施起来往往是））））））））呸

这样的讨论总是似是而非，不要脱离数据，来讨论一个问题采用的方式，

我还想采用市场解决呢。关键是找约束条件

答楼上：

我很赞成你的看法，政策的可行性与否确实和它的约束条件非常有关，但也这是保证政策在理论上的正确，而正确与否或说约束条件是否和现实吻合，是需要实践去检验的。

既然现在产业化或市场化的方案行而不通，是否可以反证当初在制定政策的时候，其考虑的约束条件和现实不符合呢？

教育事业和更多的穷人是休戚相关的，我以为。有钱人是不怎么在乎的

政策制定不是理论设计，更多地是一个多方利益主体的博弈过程，是妥协的产物。所以，理论家一旦认为自己的方案正确，我认为有为自己呼吁的必要。哈耶克当年解释为什么建构社会主义甚嚣尘上，原因之一是理论家们不屑于争论，结果几乎误导国民。可见，积极入世也许是必要的。

我们的教育制度在起点就有问题，以城市为取向而没有考虑乡村的情况

产业化好像政府在某新闻发布会上不承认这个说法，看来他们也知道这条路是错误的，无论在道义上还是制度上，当初制定我觉得跟积极财政政策有关，甩包袱拿出钱来投资增加gdp，相对农村教育投入更雪上加霜，nie版将“政策制定不是理论设计，更多地是一个多方利益主体的博弈过程，是妥协的产物。”约束条件看民主制有选票的制约，中国官员是向上负责，农村的穷人通过什么有效途径参与到多方利益主体的博弈过程？