[轉貼] 国防项目管理研究初探

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作者：白思俊

一、国外国防项目管理的发展

国防项目管理涉及的领域非常广泛，但是最具代表性、最能反映整个国防项目发展进程的是国防高技术项目的管理，他们既是现代项目管理的发源地，同时也是现代项目管理在国防系统应用最具成效的领域。国防高技术项目的项目管理，是指为国防高技术项目发展的需要而建立的特点的组织形式和管理方式，它要求按照系统工程的思想，对国防高技术项目从提出需求到研制生产和装备使用的过程实行全系统全寿命管理。

美国军方注重管理理论的研究和探索，用理论来指导管理实践。美国工业界许多先进的管理方法和管理理论，包括项目管理理论、费用-效益分析理论、规划计划预算管理理论、计划评审技术、运筹学理论等，都是由美国国防部首先提出，然后推广到民用领域的。他们提出的全系统全寿命理论以及以可靠性为中心的维修理论及其实践，都对理论界和管理界产生了重大影响。可以说，国防高技术项目管理的发展历程，也是项目管理的发展历程。主要有以下三个阶段：

1、项目管理的形成阶段

项目管理最早由美国军方创立，是随着第二次世界大战时致力于作战任务的军事战术特编组织的出现而诞生的。到20世纪50年代，这种方法以海军的“特种计划办公室”和空军的“西方发展部”的面貌，在国防项目管理的舞台崭露头角，由于其效果良好，很快在军内外普遍推广应用，被誉为“美国国防部对当代管理科学与实践的13项重大贡献”之一。美国海军的北极星计划和国防航空航天局（NASA）的“阿波罗计划”是项目管理的成功例子。

20世纪50年代，美国海军在“北极星潜艇计划”中，利用计算机管理，开发出计划评审技术（PERT），这一技术的出现被认为是现代项目管理的起点。在“北极星计划”采用计划评审技术（PERT）的4年里，美国《财富》杂志列出的500家最大公司中，有108家建立或正在筹建PERT管理系统。同时美国军方在其它项目中还开发了武器系统费效分析方法等技术。

20世纪60年代，美国国防航空航天局（NASA）在“阿波罗计划”中，通过立项、规划、评价、实施，开发出著名的“矩阵管理技术”。 该项目的实施中，工程管理人员将风险管理运用于项目管理中，采用失效模式和关键项目列表等方法对阿波罗飞船进行风险管理，取得了巨大成功。

60年代初，麦克纳马拉出任美国国防部部长，提出了“集中指导与分散实施相结合”的管理原则。为克服50年代三军各自为政的混乱状况，实施了统一的“规划、计划和预算编制制度”（PPBS），采用系统工程的理论方法，统筹规划国防和武器装备建设，减少了重复浪费。之后，英、法、德等国也制定了相应的规划计划预算制度，对国防资源进行系统配置。

在60年代中期以前，国防项目超概算和拖进度的现象十分普遍，而且  数额十分巨大。1967年，美国国防部在借鉴非国防项目成本进度控制成功经验的基础上，总结了多年来管理国防项目的成功经验和失败教训，编制了“成本进度控制系统”的基础性文件——“成本/进度控制系统准则”，并在当年以美国国防部7000.2号指令的形式正式执行。之后该方法在英、法、澳大利亚、日本等国得到推广，成为成本进度控制的广泛法则。

2、项目管理的发展阶段

在20世纪70年代初期，为适应国防项目尤其是重大国防项目管理的需要，美国国防部颁布了著名的5000系列文件——《重大防务系统的采办》，在该文件中，美国国防部将整个国防项目管理生命周期分为3个阶段。在随后的30多年中，该文件经过了多次修订和完善，目前已经成为美国国防项目管理人员的重要指南。其他国家也制定了相似的文件，对国防项目的研制阶段进行划分，并制定了相应的里程碑制度。

进入20世纪80年代，项目管理作为一种新兴的管理技术得到了迅速的发展。1983年，美国国防部国防系统管理学院组织编写了《系统工程管理指南》一书。从1986年起，根据帕卡德委员会的建议，美国国防部建立以国防采办执行官为首的项目管理体系。该体系根据项目的需要来设置，以实现对国防高技术项目的专业化管理，提高管理效率。

3、项目管理的完善阶段

进入90年代，由于国防项目的复杂性和综合性大大提高，从90年代中期开始，美国开始提倡在项目办公室中采用一体化项目小组的管理方式。英国根据《战略防务审查》提出的“精明采办”要求，在国防采购局中组建了若干个一体化项目小组，每个一体化项目小组负责一个或几个项目的全寿命管理。法国在项目管理的实践中，探索出了项目管理与技术管理相结合的矩阵式组织形式，建立了跨学科的一体化项目小组，实行对项目的全面管理。

近几年来，随着信息技术的发展，各国对国防项目管理制度都进行不同程度的改革，以适应国防高技术项目的需要。美国提出了渐进式和螺旋式采办的概念，注重对装备的不断更新，以适应装备技术发展的需要。在管理方式上，将信息技术应用于项目管理中，形成了CALS、电子化采购等方式，大大提高了管理效率。

二、我国国防项目管理的发展

（1）我国国防项目管理的发展

我国防项目管理的发展最具代表性、最能反映整个国防项目发展进程的两个主要领域当属航空型号工程管理与航天型号工程管理，他们既是现代项目管理的发源地，同时也是现代项目管理在国防系统应用最具成效的领域。我国国防项目管理的发展也经历了三个阶段：

1、 项目管理的萌芽阶段（十一届三中全会以  前）

我国最早的项目管理萌芽应该是华罗庚先生提出的运筹法和优选法，随后，钱学森先生提出要用复杂巨系统的思想来考察国家和国防经济建设的问题，推广系统工程的理论和方法，重视重大科技工程的项目管理，这是我国学者对项目管理思想的最早贡献。

在六十年代的导弹研制项目中，引进了国外的网络评审技术、规划计划预算系统、工作分解结构等项目管理计划，形成了一套具有我国特色的项目组织管理理论。七十年代中，我国的国防项目管理中陆续引入了全寿命管理、一体化后勤管理等方法，并在一些大型工程中使用系统工程管理方法。

但是，在这个阶段，所有的国防项目都是计划任务，由工业主管部门对项目进行全面管理，这种高度的计划性在保证对项目实施有效的行政管理的同时，整个项目管理主要是围绕项目生产过程的技术管理进行，但由于经验不足，没有对整个项目的过程进行全面的质量控制，忽略了对项目成本、进度的管理，表现出系统性、全面性不足。

2、 项目管理的发展阶段（十一届三中全会后~1998年）

在这个时期，普遍实行指令性计划下的合同制，对进度、成本和质量的要求促使国防项目管理进入了多维管理的阶段，为在时间进度、保障条件、资金运筹等方面进行及时有效的协调平衡，在国防项目的研制过程中全面引入了项目管理的方法。在一些航空项目中推行系统工程，实行矩阵式管理，并引进了《武器装研制管理译丛》等国外的国防项目管理方法。制定了项目的研制程序，将整个研制过程分为若干个阶段，通过分阶段管理，确保项目低风险、有计划、按步骤地从一个阶段过渡到另一个阶段，从而使项目沿着高效、经济、快速的轨道运行。

3、 项目管理的完善阶段（1998年至今）

随着装备建设发展的需要和市场经济环境的逐步建立，越来越多的科学管理方式被引入到武器装备建设的管理中，其中项目管理作为一种按工期、预算和要求去优质完成任务的技术与方法，对于具有投入大、难度高、周期长等特点的武器装备采办项目是非常合适的。1998年成立总装备部、新国防科工委和1999年组建十大军工企业集团后，我国的国防项目管理引进了国外的先进管理思想，实行全系统全寿命管理，装备管理部门对一些重大项目设立型号办公室，加强对装备的研制和生产的全寿命管理。各部门都开始对国防项目管理理论进行全面的研究，并在实践不断完善。

（2）我国国防项目管理发展的经验
国防项目涉及到了航空、航天、电子和兵器等行业，这些行业中的企业在项目实施过程中，对项目管理也进行了不少的探索，总结出了不少有益的经验，有力地促进了项目的顺利进行，归纳起来，主要有以下几点：

1.实行了“三坐标”论证，“四坐标”管理

“三坐标”论证是在项目总体方案的基础上，按照系统的网络图进行经济承包，从技术、进度和经济三要素进行论证。一经“三坐标”论证方案敲定，就要实施“四坐标”管理。“四坐标管理”是在项目研制管理过程中，针对技术、行政、经济和质量四条线，相应建立行政总指挥系统、总设计师系统、总会计师系统和总质量师系统。

行政总指挥是项目的总负责人，对全型号负责，并指挥全型号的管理，总设计师作为总指挥在技术上的助手，是型号工程系统的技术负责人，总指挥应支持他在技术上的决策，并积极创造条件，以保证其得以实施。总会计师在总指挥的领导下，作好经费的管理和控制工作。总质量师在总指挥领导下，在总设计师的指导下，严把质量关。

2.开展了矩阵管理

在职能机构里，设立了以型号和预研项目为龙头的办公室，负责对工程项目实施技术抓总、协调、检查和督促等综合性工作，该组织形式不打破原有纵向职能，只突出工程的横向协调作用，这种矩阵管理从机关延伸到基层，并向左右、内外扩延，形成不同层次的全方位交叉网络组织。

3.建立了总体设计部

在型号研制中，创建了总体设计部，并通过它进行了强有力的技术抓总协调，取得了明显的成效。总体设计部是型号研制的技术总参谋部，是总设计师的直接助手和办事机构，承担技术抓总、技术协调和技术配套等重要技术工作。其主要职责：

一是综合应用现代化最新科学技术成果于一体。国防之所以称为尖端技术，主要是表现在大规模的技术综合上。如型号设计是从型号实际出发，解决各种科学技术成果用在型号上的相容性，没有这种总体的综合，就难以保证整体功能的实现。

二是从整体目标优化去考虑、处理问题，而不是追求某一系统、某一单机、某一部件的单项指标先进。当然，也不可能要求什么指标都先进，而必须从现实的可能，合理地选择与组合，以求得整体性能最佳。

三是保证技术协调。由于国防具有技术复杂性和研制过程各种因素的多变性，因此，适时地进行技术协调与控制，显得特别重要。这种协调与控制涉及各种专业技术，靠总设计师与几位副设计师去处理以难以应付。这就需要有一支熟悉各分系统专业的技术队伍来承担这一工作。

4.在型号研制中创立了“三结合”

“三结合”包  括引进、消化、创新三结合，设计、生产和使用三结合，技术人员、工人和干部三结合，技术工作、管理工作和思想政治工作三结合。“三结合”对我国的国防项目的研制发展起了重要的作用。

“引进、消化、创新”三结合从指导思想上解决了我国国防项目的发展道路问题，这一“三结合”是指在引进装备的同时，更要注重引进技术，并加以消化吸收，进行模仿创新，然后推陈出新，设计生产出更好的装备。

“设计、生产、使用”三结合体现了我国国防项目项目的管理思想，其根本是让设计人员在设计阶段就充分了解使用部门的需求和生产部门的生产能力，充分了解上上下下各方面对型号的考虑，把需求同可能相结合，最大限度地寻求最优方案。

“干部、工人、技术人员”三结合，是研究、设计和生产等关键阶段决策的重要方法，充分体现了干部、工人和技术人员作为管理主体的作用，对调动人的积极性，全面了解和认识事物，实现科学决策具有重要意义。

“技术工作、管理工作和思想政治工作”三结合是我国国防项目项目管理的又一个特色，它把政治思想工作融入到了技术工作和管理工作之中，在某种程度上为项目创造了良好的政治思想和人际关系环境。

5.按项目的研制程序，实行分阶段管理

建立了项目的研制程序，将整个研制过程分为六个阶段：论证阶段、方案阶段、工程研制阶段、设计定型阶段、生产阶段和使用保障阶段。每一个阶段结束后，要经过严格的评审，只有评审通过后，才能进入下一阶段。通过分阶段管理，可以确保项目低风险、有计划、按步骤地从一个阶段过渡到另一个阶段，从而使项目沿着高效、经济、快速的轨道运行。

三、国防项目管理意义及其特点

国防项目管理主要是指对国防项目工作过程进行管理的活动，是对实施和保障军事行动的武器、武器系统和军事技术器材等装备的科研、订货、保障部队使用直至装备退役、报废的全系统、全寿命管理活动。

（1）国防项目管理的意义

采用项目管理，有助于项目各子系统目标的控制和各子系统项目之间的协调，使项目效益达到最大。具体地说，成功的项目管理，对于国防项目有以下的意义：

1. 缩短研制周期

随着科学技术的发展和国防工业的需要，国防项目越来越复杂，规模越来越大，要求比以往更高，导致研制周期不可避免地加长。如何在预定的研制周期内完成研制任务，成为航空科研院所的一大难题。项目管理就是以项目全局观念出发，对项目分阶段、分层次进行缜密地计划和组织，严格控制各阶段、各层次的时间进度，以实现满足项目总体研制周期的要求，达到缩短研制周期的目的。

2. 节约研制经费

大型国防项目耗资巨大，动辄几千万、甚至上亿，在研制过程中还不断产生额外的费用，如不控制将导致研制经费严重超支。项目管理强调对 项目资源有效控制，编制资源经费计划，及早进行费用估算和预算，采用科学的方法（如类比估算法、参数模型法、计算机模拟法）严格控制费用变更，做到充分利用资源，从而实现节约研制经费。

3. 降低风险和减少失误

对大型国防项目，无论是航空科研院所，还是作为投资方的国家，都难以承担由于管理失误而造成的巨大损失。项目管理是一新兴的学科，采用的是现代的、科学的、发展的管理技术，能够有效地降低研制风险和减少失误，使研制工作顺利进行。

4. 培养专业化人才

现代的管理强调“以人为本”，各种不同的项目要求在技术上和管理上都要有各类专业人才，因此项目管理对各类专业人才成长提供了一个良好的环境，对专业人才成长和使用极为有利。

（2）国防项目管理的特点

1.高技术特性

国防项目高技术项目主要体现在：一是知识高度密集，一架飞机所含的零部件及技术参数达到107量级，发动机达105量级，而汽车仅为104量级；二是技术高难度，产品高质量，例如，大推重比的发动机技术、新型材料技术和高性能的综合航电系统等都是制约飞机发展的瓶颈，而这些技术研制难度大，对产品质量要求高。

2.时效性

现代科学技术表明，进入高科技时代的技术“半衰期”为10年，对于一项大型国防项目项目，其研制周期往往要10-20年，如果在研制过程中不对技术状态实行动态控制，不下大力气抓好预先研究，不重视国防项目的时效性，那么就会出现还未等交付使用，该项目就成为性能上的过时货。尤其到了微电子革命时代，那些电子、信息技术密集型国防项目，由于微电子技术革命的“半衰期”仅为3-5年，其工程技术老化程度就更快了。

3.跨学科综合性

国防项目的研制活动需要众多的科学技术专业人才，其知识领域涉及到多个学科，显示出项目的跨学科特性，并且各个学科之间高度融合。

4.低费用设计性

国防项目往往需要巨额投资，风险较大，费用问题就成为决定项目成败的关键因素，按费用设计逐渐被很多国家采纳。国防项目的费用由研制、生产和维修保障三部分组成，这叫寿命周期费用。统计数据表明，三大费用比例大致为1：3：6，而且，项目研制早期阶段的决策方案将决定项目全寿命费用绝大部分，但该阶段仅占全寿命费用的7%左右。项目的早期设计起着决定性的作用，因此，在研制阶段尽早开展有效的设计，以节省国防项目的全寿命费用。

5.高层次性

国防项目在国防现代化中占有非常重要的地位，对国民经济的发展有巨大的战略作用，这一切使国防项目的发展和决策常常会涉及到国家的最高层次，需要国家制订战略规划，并组织实施。

6.复杂艰巨性

国防项目具有高技术属性，需要巨额研究和发展资金，历时周期长，涉及的参研单位多，人员投入多，外部制约因素多，存在较大的不确定性和风险。

四、国防项目生命期的管理过程

（1）我国国防项目发展的过程

我国国防项目发展的过程一般分为三个阶段——预研阶段、型号研制阶段、装备使用阶段，如图1所示。

国防项目预先研究是国防项目发展的第一阶段，是产品全面研制前的先行研究和先行研制工作的总称。预先研究是为研制先进精良的国防项目提供技术储备，有选择地开展技术集成和先进技术演示验证，突破关键技术，可为在役和未来国防项目性能的改进和提高提供实用的技术成果，促进国防技术的发展，培养和造就高水平的科研队伍，提高国防项目的整体水平。

国防项目型号研制阶段是国防产品形成的主要阶段，涉及先期系统发展、工程发展和型号研制几个方面。从型号发展的角度来看，此阶段所涉及的领域和组织单位最多、组织过程复杂、延续时间最长、投资最大，是国防项目发展的核心阶段。

国防装备生产和使用阶段主要强调的是项目生产的有效组织，以及在使用过程中的有效管理，科学合理的降低生产和使用费用是该阶段的主要目标。

（2）国防项目管理寿命周期过程与活动分析

1.项目生命期的概念

基于普遍意义上的项目生命期概念可以分为四个大的阶段，即概念阶段、规划阶段、实施阶段及结束阶段，项目的不同阶段其项目管理的内容是不相同的。项目管理的内容多是以其生命期过程为重点进行展开，它使得人们能够从开始到结束对整个项目的实施有个全面系统而又完整的了解。

概念阶段的主要工作是明确需求、项目识别、项目构思、确立目标、可行性研究和风险分析，并提出组建项目组的方案，编写项目建议书。

规划阶段的主要内容是项目最终产品的范围界定、项目实施方案研究、项目计划的制定、项目的工作结构分解（WBS）和风险评估，确认项目有效性，提出项目实施报告。

项目实施阶段的主要内容是建立项目组织、建立项目工作包、细化各项技术需求、建立项目信息控制系统和执行WBS的各项工作，并对项目实施过程中范围、质量、进度、成本进行指导、监督、预测和控制。

项目结束阶段的主要任务是最终产品的完成、项目验收、清算帐务、项目评估、文档总结，并转换产品责任者，解散项目组。

2.美军国防项目管理寿命周期过程分析

美国国防项目的阶段划分经历了一系列的演变，根据不同时期的具体国情、军情及时调整和改革国防项目阶段的设置和划分。

1．1993年2月，美国国防部在修订的5000.2指令中，将重大国防采办项目划分为六个阶段，五个里程碑，如图2所示。

2．1996年3月，美国国防部再次修订采办程序，将重大国防采办项目仍分为六个阶段，但设置的里程碑却降为四个，如图3所示。

2001年1月，美国国防部颁布最新指令，废止1996年版的采办程序，将重大项目的采办过程分为四个阶段、三个里程碑，全过程用三种活动描述，如图4所示。

2003年5月，美国国防部颁布了最新的DoDI5000.2指令，它在2001年的指令的基础上作了一些变动，将2001年指令中的第一个阶段分化为两个阶段，其他则无变化，如图5所示。

通过对美军历次里程碑设置情况的纵向比较，可以发现，美军里程碑的设置，在数目上有逐渐减少的趋势：1993年5个，1996年4个，2003年3个。这个趋势反映了美军“更好、更快、更省”的采办目标，体现了美军简化采办程序，提高采办效率的管理思想。

3．我国防项目管理寿命周期过程分析与主要工作
作者认为我国国防项目全寿命周期过程一般可分为预研阶段、论证方案阶段、工程研制阶段、定型试用阶段、使用和维修保障阶段、退役和后评价阶段等6个阶段。如图6所示

a.预研阶段

预研的基本任务是为研制新型装备提供技术支撑，为改进现役装备的性能提供适用的技术成果，为国防科学技术和装备发展提供技术储备，为缩短装备研制周期、降低装备研制风险服务。
预研必须坚持需求牵引与科技推动、国内预研与国外技术引进、近期发展与中远期发展、重点背景项目发展与技术领域平衡发展相结合，加强新型装备高新技术创新发展。预研分为应用基础研究、应用研究和先期技术开发。

b.论证方案阶段

论证阶段的主要工作是进行战术技术指标、总体技术方案的论证及研制经费、保障条件、研制周期的预测，形成《武器系统研制总要求》。
方案阶段的主要工作是根据批准的《武器系统研制总要求》进行武器系统研制方案的论证、验证，形成《研制任务书》。

c.工程研制阶段

工程研制阶段的主要工作是根据批准的《研制任务书》进行国防项目的设计、研制、试验工作。

d.定型试用阶段

设计定型阶段的主要工作是对国防项目性能进行全面考核，以确认其达到《研制任务书》和研制合同的要求。项目管理者联盟文章，深入探讨。

试用阶段的主要工作，一方面工业部门是对国防项目批量生产条件进行全面建设，以确认其符合批量生产的标准，稳定质量，提高可靠性。另一方面是军方使用部门对装备进行适应性试用，检验装备的作战使用和维修性能是否达到战技指标的要求，能否好用、顶用、管用。

e.使用和维修保障阶段

该阶段的主要任务是保持国防项目的适度规模和良好技术状态，高效保障军队作战、训练和其它各项任务的顺利完成。

f.退役和后评价阶段

该阶段的主要是装备到使用寿命期退役或在使用过程中进行质的改进而产生新的型号。后评价是对该装备进行全面的总结评价。

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