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美国底特律市衰败的原因及启示
2013-7-23
近来，美国底特律市爆发了严重的财政危机，已由密歇根州政府宣布接管，成为美国历史上被接管的最大城市。总结底特律市衰败的教训，对于健康持续地推进我国城镇化具有重要启示意义。
一、底特律市深入发展陷阱
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国际金融危机以来，底特律市的财政状况迅速恶化，2008～2012年，政府长期负债从86亿美元增至140亿美元，净资产从12.6亿美元减至-3.7亿美元。日益恶化的财政状况与产业衰退相互交织，使底特律市陷于破产。 20世纪上半叶，底特律聚集了通用、福特、克莱斯勒等汽车产业巨头，成为举世闻名的“汽车城”。1929年底特律的汽车产量占美国的80%和全世界的70%。汽车产业的兴盛吸引了大量美国南部居民，底特律市的人口迅速增长，并在1950年达到185万的峰值。然而，目前底特律面临的形势极为严峻。底特律市“产业空洞化”严重，徒有“汽车城”虚名，三大汽车厂商中只有通用汽车的总部还在底特律市。1990年以来，底特律市的失业率长期维持在10%以上的高水平上，2009年甚至达到24.9%，2012年仍高达18.6%。从收入水平看，2010年底特律市人均收入仅1.5万美元，远低于州3.6万美元和全国4万美元的水平。底特律市总人口从1950年的185万，锐减至2010年的71万。从社会治安情况看，底特律市是美国犯罪率最高的城市之一。受这些因素影响，作为地方重要税源的房地产市场持续走低，房屋总价的中位值仅有8.6万美元，总空置率达22.8%。二、底特律市衰败最主要的根源在于未能实现产业转型
城市的生命和活力源于城市的产业。对于一个大城市来说，要想实现经济的持久繁荣，必须具有在专业化基础上的多元化的产业结构体系。只有生产专业化，城市才有竞争力；只有结构多元化，城市才有持久的竞争力。底特律衰败的根本原因就在于，主导产业单一，在传统的汽车产业夕阳西下时，没有培育出可以替代汽车产业的主导产业。
造成上述状况的原因，主要有如下四条：
（一）美国独特的政治体制固化了底特律市产业单一化的格局
在美国的“许可性建制法”体系下，地方选民可以自行决定是否成为自治法人。一旦成为自治法人，则和大都市区中心城市具有同等法人地位。在底特律市发展过程中，一部分大型工厂为了逃避中心城市的高税收、高地价以及对污染的管制措施，纷纷沿交通线到城市的边缘或远郊建立卫星工业城。截止到2001年，底特律大都市区地方政府总数达到335个，每10万人就拥有6.2个地方政府。随着郊区自治体不断建立，底特律大都市区呈现出既庞大又松散的多中心结构特点；底特律市本身的空间规模拓展却因中心城区产业发展缺乏活力而丧失动力。同时，地方政府数量不断增加导致的行政管理“碎片化”，不利于中心城市和整个大都市区形成合理分工的格局和共同发展的动力。
（二）旧模式的长处在新形势下成为产业向多元化转型的障碍
大规模流水线生产方式、三大垂直一体化的汽车企业以及数十万技能水平较低的蓝领工人，曾经是底特律市汽车产业发展的重要支撑，但在产业发展高峰期之后却成为了阻碍城市产业创新和多元化的因素。一是标准化生产流程不适应市场需求多变的新形势。大规模、单一产品的生产方式无法应对全球市场多样化、消费者需求个性化的局面，过细的分工和简单重复的劳动，束缚了劳动力的创新思维和综合素质的发展。二是垂直一体化的组织模式不利于形成开放式的创新网络。在垂直一体化的管理框架下，不仅使企业之间很难形成研发合作关系，也不利于知识和信息的传播和共享。三是缺乏弹性的劳资关系增大了城市转型的困难。底特律产业工人享受优厚的薪资、退休金和医疗保障待遇。由于劳资关系缺乏弹性，高福利在经济困难时难以削减，这不仅加重了企业负担，还弱化了劳动者学习新技能进而支持城市产业多元化的动力。
（三）弱势政府使产业转型丧失良机
底特律市政府是民选政府。民选政府的优点在于其权力运作能够得到制约，缺点在于往往比较弱势，容易受利益集团的俘获，其决策受制于当地利益集团和选民的短期利益，缺乏对长远发展的统筹谋划。
公平地说，底特律市政府在促进产业转型发展方面不仅没有发挥积极的引导作用，反而屈服于利益集团的压力，进退失据。首先，政府屈服于汽车企业的压力，难以及时出台有利于产业转型升级的政策措施。底特律汽车企业是当地税收和就业的主要贡献者，政府在制定政策时，不得不顾及他们的要求，不能及时出台有利于产业结构调整升级的政策。其次，政府屈服于公共部门雇员的压力，难以削减财政支出。在财政收入下降时，政府财政支出不仅不减少，反而继续增长，使得政府无力支持产业创新。第三，政府屈服于选民的压力，热衷于“形象工程”。为了满足选民改善公共服务水平的要求，底特律市政府在旅客捷运系统、文艺复兴中心、自来水供应和污水排放等短期见效、长期内就业和税收贡献不显著的“形象工程”项目上投入大量资金，但对教育、职业培训等长期见效的人力资本投资不足，使底特律市成为“人才凹陷”之地，在与临近地区的竞争中缺乏人才支撑。
（四）社会冲突导致创新人才外流
经济衰退导致底特律市犯罪激增和社会动荡，而传统社会管理方式的失败进一步推动人口特别是人才外流。1967年，黑人暴动席卷美国32个州114座城市，底特律的动乱尤其严重。从此，白人开始大规模逃离底特律市，市区白人人口锐减；另一方面，大批体力工作岗位的消失，使得文化和技能较低的黑人在本地无事可做，形成了“社会不和谐～居民外迁～服务业受创～生活便利性降低～居民加速外迁”的恶性循环，底特律市政府因此失去了大量房产税和消费税。底特律社会管理的混乱使企业家无法也无意愿为产业创新进行长期投资，中高收入者无心在此安居置业，贫困者无意提高知识和技能，产业多元化失去了人才支撑。
三、底特律市的教训值得借鉴
从底特律发展的经验教训来看，中心城市要实现长期持续繁荣，必须有带动力和辐射力足够强的主导产业，主导产业的转型升级或者接替产业的培育，是每个城市特别是大中城市面临的永恒挑战。主导产业的转型升级和接替产业的培育，既要依托于市场，又要恰当地、有效地发挥政府的积极作用。
（一）应高度重视政府在产业创新过程中的作用
城市产业创新涉及的产业众多，涉及的领域广泛，依靠单个企业或单个行业难以达成，单靠市场力量难以实现。应在不违背市场机制的前提下充分发挥政府的引领作用，核心是创建有利于人才、技术、资本等创新要素聚集的区域发展环境，加强产业创新能力的长期建设，具体包括进行人力资本的长期投入、加强就业培训、建立创新风险分担机制、维护市场正常竞争秩序、孵化幼稚产业等。
（二）应高度重视城市发展长远规划的制定
从城市化发展的长期趋势来看，城市空间结构的演变与工业化阶段密切相关。在工业化发展的初期，城市空间结构呈现单中心特征。进入工业化中后期，城市的空间结构逐步向多中心结构演变，人口和经济社会活动逐步向城市郊区扩散转移。这个过程如果缺乏政府长远规划的引导，就有可能出现中心城市与郊区严重分化、中心城市衰退、贫困集中在中心城市的现象。因此，我国应充分认识到市场力量在协调不同利益主体、跨区域经济合作方面的局限性，发挥好政府在城市长远规划和统筹区域发展中不可替代的作用，有效抑制城市发展中“开发～废弃～转移”式的行为。
（三）应高度重视构建有效的社会援助机制
底特律在产业结构转型过程中，曾出现过严重的社会冲突，这反过来又加大了结构转型的难度。之所以会出现严重的社会冲突，主要原因在于在结构转型带来大面积失业时，政府在住房、就业、医疗等方面没有对失业者实施有效援助。未来，在我国城市发展过程中，也难以避免再度出现一些城市因为产业结构单一，区域创新能力较弱，难以应对全球化和资源环境挑战进而衰落的潜在风险。因此，应在加强产业转型引导和创新能力建设的同时，适时构建政府的社会援助机制，及时对结构调整过程中的利益受损者进行援助，以维护城市社会稳定，留住创新所需要的各类人才。
（四）应高度重视财政的可持续性问题
我国未来还会有大量人口流入城市。从长远发展来看，不仅教育、医疗、社会保障等方面的财政压力将随城市人口规模增长而加大，城市空间的扩张以及适应经济发展所需要的基础设施建设和维护成本也都将快速上升。我国各城市政府应按照“取之有度、用之有效”的原则，从城市长远发展需要出发，在维护财政稳定可持续的前提之下，排除利益集团不当干扰，科学权衡相关财政支出的规模，切实做到量力而行，坚决防止寅吃卯粮、竭泽而渔。
（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部“美国底特律市衰败的原因及启示”研究组 侯永志 刘培林 陈朝伦 王辉 孙志燕 卓贤）
作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部“美国底特律市衰败的原因及启示”研究组 来源：《中国经济时报》2013年07月23日
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