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一、“十五”土地资源利用现状和土地利用规划实施回顾 （一）土地利用现状 据2005年土地利用现状变更调查，全省土地总面积20579.5千公顷（30869.2万亩），其中： 1、农用地18481.7千公顷（27722.5万亩），占全省土地总面积的89.81%，其中： 耕地4088.9千公顷（6133.3万亩），占土地总面积19.9%。灌溉水田172.9千公顷（259.4万亩），占耕地面积的4.2%；望天田23千公顷（34.4万亩），占耕地面积0.5%；水浇地870千公顷（1305.1万亩），占耕地面积21.3%；旱地3005.3千公顷（4507.9万亩），占耕地面积73.5%；菜地17.8千公顷（26.7万亩）占耕地面积0.4%。 园地686.9千公顷（1030.3万亩），占土地总面积3.3%。果园577.3千公顷（866.0万亩），占园地面积84.0%；桑园35.3千公顷（53.3万亩），占园地面积5.2%；茶园21.9千公顷（32.8万亩），占园地面积3.2%；其它园地52.2千公顷（78.3万亩），占园地面积7.6%。 林地10285.3千公顷（15428万亩），占土地总面积50.0%。有林地6656.4千公顷（9984.6万亩），占林地面积64.7%；灌木林2355.3千公顷（3533.0万亩），占林地面积22.9%；疏林地324.5千公顷（486.7万亩），占林地面积3.2%；未成林造林地940.1千公顷（1410.2万亩），占林地面积9.1%；迹地1.7千公顷（2.5万亩）；苗圃7.3千公顷（10.9万亩）,迹地、苗圃面积占林地面积0.1%。 牧草地3117.3千公顷（4676.0万亩），占土地总面积15.2%。天然草地2880.3千公顷（4320.4万亩），占牧草地面积92.4%；改良草地7.8千公顷（11.7万亩），占牧草地面积0.3%；人工草地229.3千公顷（343.9万亩），占牧草地面积7.3%。 其它农用地303.2千公顷（454.9万亩），占土地总面积1.5%。畜禽饲养地和设施农业用地0.93千公顷（1.4万亩），占其它农用地面积的0.3%；农村道路93.1千公顷（139.6万亩），占其它农用地面积的30.7%；坑塘水面和养殖水面15.2千公顷（22.8万亩），占其它农用地面积的5.0%；农田水利用地65.1千公顷（97.7万亩），占其它农用地面积的21.5%；田坎125.1千公顷（187.6万亩），占其它农用地面积41.2%；晒谷场等用地2.5千公顷（3.8万亩），占其它农用地面积0.8%，养殖水面1.1千公顷（1.7万亩），设施农用地0.3公顷（0.4万亩），养殖水面、设施农用地共占共它农用地0.4%。 2、建设用地798.9千公顷（1198.4万亩），占全省总土地面积的3.88%，其中： 居民点及工矿用地696.7千公顷（1045.1万亩），占土地总面积的3.4%。城市37.2千公顷（55.8万亩），占居民点及工矿用地面积5.3%；建制镇37.2千公顷（55.8万亩），占居民点及工矿用地面积5.3%；农村居民点523.93千公顷（785.9万亩），占居民点及工矿用地面积75.2%；独立工矿及盐田用地61.4千公顷（92.0万亩），占居民点及工矿用地面积8.8%；特殊用地37.0千公顷（55.5万亩），占居民点及工矿用地面积5.3%。 交通用地62.0千公顷（93.0万亩），占土地总面积的0.3%。其中铁路用地11.7千公顷（17.6万亩），占交通用地18.9%；公路用地49.3千公顷（74.0万亩），占交通用地79.6%；民用机场9.5千公顷（1.4万亩），占交通用地1.5%；港口码头及管道运输用地0.03千公顷（0.04万亩），占交通用地0.04%。 水利设施用地40.2千公顷（60.3万亩），占土地总面积的0.2%，水库水面33.2千公顷（49.8万亩），占水利设施用地82.6%；水工建筑用地7.0千公顷（10.5万亩），占水利设施用地17.4%。 3、未利用地1298.8千公顷（1948.2万亩），占全省总土地面积的6.31%，其中： 未利用土地1007.9千公顷（1511.8万亩），占土地总面积的4.9%，荒草地726.1千公顷（1089.2万亩），占未利用土地72.0%；盐碱地29.5千公顷（44.3万亩），占未利用土地2.9%；沙地114.0千公顷（171.0万亩），占未利用土地11.3%；沼泽地、裸土地、裸岩石砾地及其它未利用土地138.2千公顷（207.3万亩），占未利用土地13.7%。 其它土地290.9千公顷（436.4万亩），占土地总面积1.4%。河流水面189.7千公顷（284.6万亩），占其它土地65.2%；湖泊水面6.4千公顷（9.6万亩），占其它土地2.2%；苇地6.1千公顷（9.2万亩），占其它土地2.1%；滩涂88.7千公顷（133.0万亩），占其它土地30.5%。 （二）土地资源利用特点 1、土地资源自然类型多样，开发利用区域差异明显。陕西省由于自然条件复杂，形成了多样的土地自然类型。也构成了土地资源利用的方向和途径的多样性。陕北黄土高原丘陵沟壑区，植被稀少，耕地多为旱地、坡地、粮食产量低而不稳，区内煤炭、盐矿、石油、天然气等矿产资源蕴藏丰富，开发利用前景广阔。关中平原农业生产条件较好，生产水平较高，城镇分布集中，工业、交通、商贸比较发达，旅游资源丰富，科技力量雄厚，土地利用率和利用效益高，是全省重要的农业商品生产基地和工业生产基地。陕南秦巴山区林地面积比重大，森林覆盖率高，区内水热条件优越，生物资源丰富，农业、林业、药材生产优势明显。 2、土地利用粗放产出率低。部分土地利用质量不高，粗放、产出率低，耕地中旱地占25%，而且坡度大，瘠簿地多，中低产田占80%左右；园地中低产果园占挂果果园的1/3以上；林地中有林地占64.7%，抚育管理差，重种轻管；牧草地，草质量退化，产草量低，载畜量较小，人工草地、改良草地比例极小；城乡建设用地中，大量的存量土地有待盘活，土地利用集约化程度低，工业化过程中对土地资源破坏污染严重。 3、土地资源与水资源分布不协调。秦岭以北的黄河流域耕地面积占全省耕地面积的80%，但地表水径流则只占全省径流量的25%。秦岭以南的长江流域耕地面积只占全省耕地面积的20%，但地表水径流量占全省地表水径流量的75%。 4、耕地大量减少、人地矛盾日趋突出。我省耕地面积已从2000年末的4800.5千公顷（7200.7万亩）减少到2005年末的4088.9千公顷（6133.3万亩），5年来净减少耕地711.6千公顷（1067.4万亩），年均减少142.3千公顷（213.5万亩）。2000年末全省总人口为3644万人，到2005年末总人口已为3724万人，2000年末人均耕地0.13公顷（1.95亩），2005年末人均耕地降到0.11公顷（1.65亩）。 （三）“十五”土地利用规划主要目标及实施情况 1、“十五”时期土地资源利用规划的主要目标 耕地保护目标：规划确定，“十五”期间全省耕地面积将减少610.0千公顷（915.0万亩），计划耕地保有量4381.0千公顷（6571.1万亩）； 建设占用耕地总量控制目标：预计“十五”期间全省各项建设占用耕地为30.0千公顷（45.0万亩）； 土地整理复垦目标：“十五”期间全省可整理开发复垦土地面积167.0千公顷（250.0万亩），其中增加耕地33.0千公顷（50.0万亩）； 生态退耕及灾毁耕地控制目标：“十五”期间全省生态退耕及灾毁耕地613.0千公顷（920.0万亩）。 2、“十五”时期利用规划主要目标的实施情况 全省2000年末—2005年末共减少耕地711.6千公顷（1067.4万亩），平均每年减少142.3千公顷（213.5万亩），比规划年均指标量122.0千公顷（183.0万亩）多减少20.0千公顷（30.0万亩）；5年间非农业建设实际占用耕地25.0千公顷（37.5万亩），平均每年5.0千公顷（7.5万亩），与规划年均量6.0千公顷（9.0万亩）的目标相比还减少了1.0千公顷（1.5万亩）；同期通过土地开发、整理、复垦增加耕地27.9千公顷（41.8万亩），平均每年5.6千公顷（8.4万亩）,与规划年均指标量6.6千公顷（10.0万亩）目标相比少1000公顷（15000亩），同时完全实现了耕地占补平衡的目标要求；五年间生态退耕594.1千公顷（891.1万亩），平均每年118.8千公顷（178.2万亩）；五年间灾毁耕地31.5千公顷（47.2万亩），平均每年6.3千公顷（9.4万亩）。 （四）“十五”土地利用规划实施的成效 2000年以来，全省通过实施土地利用规划产生了良好的经济效益和社会生态效益。 1、增强了按规划管地、用地的意识。通过对土地利用总体规划的广泛宣传，使土地利用规划“龙头”地位得到确立，土地利用规划在领导和群众中的影响更加广泛和深入，按规划管地、用地已逐步达成共识。表现在：一是各级领导和各职能部门，特别是国土资源部门增强了按规划依法管地的意识，提高了按规划用途审批土地和保护耕地的自觉性，规划的严肃性和权威显著增强；二是土地使用者按照规划用地的意识不断增强，规划的功能、目标、任务等内容被干部和群众普遍接受，促进了土地资源的合理、高效利用，对乱占滥用耕地、浪费土地的现象起到了明显的遏制作用。 2、新增建设用地规模得到有效控制。通过土地利用规划的深入实施，在建设用地供应上引入了规划调控的理念，土地用途管制、总量调控、控制增量、盘活存量、按规划批地、按规划用地已形成建设用地审查报批的基本制度，各级政府在协调建设发展与耕地保护的矛盾中体会到了统筹规划、合理安排各业用地的重要性，使新增建设用地规模得到了有效控制。 3、耕地得到了有效的保护。通过土地利用规划的深入实施，使一系列保护耕地的政策、措施、制度得到进一步的落实，使耕地得到了有效的保护，较好地稳定了耕地的数量和质量，保障了粮食生产安全和社会、经济的发展。 4、基本农田保护面积落到了实处。基本农田调整划定是土地利用规划重要组成部分，“十五”期间各地加大了基本农田划定和管护工作的力度，已将基本农田落实到相应的地块及图、表中，并建立健全了一整套基本农田保护制度，将基本农田保护责任落实到人。 5、土地利用结构趋向合理化。“十五”期随着退耕还林还草的进一步实施，生态建设和经济社会发展的步伐加快，全省农用地中的园地、林地和建设用地有较大幅度增加，分别增加了16.3%；6.8%；16.6%，全省土地利用结构逐渐合理化，促进了经济社会和生态环境趋向协调发展。 （五）土地利用规划存在的问题 1、“十五”规划确定的耕地保有量目标未能实现。2005年未耕地面积为4088.9千公顷（6133.3万亩），比“十五”土地利用规划确定的4381.0千公顷（6571.1万亩）的保有量目标少了292.1千公顷（437.8万亩）。虽然“十五”规划期各项建设占用耕地通过土地开发整理尚能实现占补平衡，但由于陕西省是国家重点生态建设省份，生态建设力度进一步加大，退耕还林还草面积剧增，随着耕地保有量目标的突破，规划所制定的基本农田保护面积目标也难以实现，总而言之“十五”土地利用规划确定的耕地总量动态平衡目标已不适应目前耕地变化发展趋势。 2、建设用地指标分配与区域经济社会发展不相协调。随着西部大开发战略的实施和国家建设重点的逐步西移，加快了我省国民经济建设的发展，各项建设占用土地数量增加较大，全省2001～2005年末非农建设占用耕地年平均为5.0千公顷（7.5万亩），总体上并未突破“十五”土地利用规划中非农建设占用耕地指标，但，相对而言，经济比较发达的西安、咸阳、宝鸡、榆林等市，非农建设用地指标与其地域经济社会发展极不协调，指标的配置与地域经济社会发展的不平衡已成为难以解决的矛盾。 3、部分地区规划确定的建设预留地空间布局不尽合理。规划编制时，国家强调控制大城市发展规模，同时要求必须把交通沿线、城镇周围的耕地划入基本农田保护区。受此影响，使当前城镇发展缺乏建设用地空间和指标，因此有些建设用地项目受基础设施建设等因素的影响在施工空间上与规划要求存在差距，影响了规划实施的权威性。 4、土地利用规划与城市规划衔接不够。由于土地利用规划和城市规划出自两个部门，在土地利用方面，各自确定的用地规模相差较大，缺少横向衔接，使之规划目标不尽一致，各行其事，在规划实施的过程中矛盾较多。 二、对“十一五”时期土地资源的需求分析预测 （一）经济社会发展对建设用地需求态势 “十一五”时期，我省面临着诸多加快发展的良好机遇，国家继续推进西部大开发战略，为我省加快发展创造了良好环境。为实现又快又好的发展，我省工作的着力点转至：1、下大力气突破水资源短缺、交通体系不完善两大发展的瓶颈。2、我省工业化、城镇化水平与全国有较大差距，加快工业化步伐，推进城镇化进程是“十一五”的重要任务，要结合《陕西省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中的相关要求，为我省国民经济和社会快速发展中的基础设施建设提供用地保障。 （二）建设用地需求分析预测 经采用统计分析和建立包括时序、GDP发展水平、基本建设水平、政策因素等相关因子在内的数学模型计算分析，2006—2010年，全省非农业建设需要占用土地58.0千公顷（87.0万亩），年均11.5千公顷（17.2万亩），其中需占用耕地40.0千公顷（60.0万亩），年均8.0千公顷（12.0万亩）。居民点及工矿用地44.0千公顷（66.0万亩），占用耕地28.3千公顷（42.0万亩）；交通用地12.0千公顷（18.0万亩），占用耕地10.5千公顷（15.0万亩）；水利设施用地2.0千公顷，（3.0万亩），占用耕地1.2千公顷（1.8万亩）。 （三）生态退耕及灾毁趋势分析 根据土地变更调查，“十五”之前我省有15°—25°的坡耕地933.3千公顷（1400.0万亩），＞25°的陡坡地1116.7千公顷（1675.0万亩）。把＞25°的陡坡地全部退耕还林还草，是“十五”土地利用规划的既定目标，到2005年未，已退耕＞25°的陡坡地803.9千公顷（1205.8万亩），按照相关政策的延续性，“十一五”时期土地利用规划仍然延续这一目标。结合“十一五”时期土地利用的现状特点及农业结构调整，自然灾害损毁等关联因素，2006～2010年，生态退耕面积不少于238.2千公顷（357.3万亩）；预测“十一五”时期灾毁耕地约23.3千公顷（35.0万亩）。〖HTK〗〖CX1〗 （四）开发整理补充耕地分析预测 据2002年分县调查，全省土地开发整理总潜力为386.2千公顷（579.3万亩），其中耕地整理潜力175.7千公顷（263.6万亩），农村居民点整理潜力63.7千公顷（95.6万亩），土地复垦潜力25.1千公顷（37.7万亩），土地开发潜力121.5千公顷（182.3万亩），全省每年开发整理能力约8.7千公顷（13.0万亩），2006年—2010年应开发整理补充耕地43.3千公顷（65.0万亩）。 （五）耕地保有量及基本农田保护面积预测 根据目前农业生产水平，要保证全省粮食需求，人均占有耕地需1.5亩，到2010年，全省人口预计达3830万人，全省耕地保有量应达3866.7千公顷（5800.0万亩），基本农田保护面积应在3093.3千公顷（4640.0万亩）左右。 三、土地利用目标与方针 （一）土地利用的总目标 到2010年全省耕地面积基本稳定（不含生态退耕还林还草因素），大部分市（区）实现耕地总量动态平衡，基本农田得到严格保护，耕地质量有较大提高；农业用地得到综合整治，用地结构和布局趋于合理；在保证重点建设项目用地的前提下，严格控制非农业建设用地，城乡居民点人均占地面积逐步缩小；以土地整理为重点，有计划地开发、整理、复垦土地，提高土地利用集约程度和利用率；明显改善生态环境；初步实现土地资源的优化配置和合理利用。 1、到2010年全省耕地控制到3866.7千公顷（5800.0万亩），其中基本农田3093.3千公顷（4640.0万亩）。 2、2006—2010年，全省非农业建设占用耕地面积控制在40.0千公顷（60.0万亩）以内。 3、2006—2010年，全省共应开发整理补充增加耕地43.3千公顷（65.0万亩）。其中土地整理增加耕地30.3千公顷（45.5万亩），复垦增加耕地3.4千公顷（5.1万亩），开发增加耕地9.6千公顷（14.3万亩）。 4、2006—2010年全省生态退耕238.2千公顷（357.3万亩），其中改园100.0千公顷（150.0万亩），还林110.0千公顷（165.0万亩），还草27.6千公顷（41.4万亩）；农业结构调整中非果园优生区恢复耕地36.0千公顷（54.0万亩）。 5、“十一五”期间，受工业“三废”污染的土地要基本得到治理，到2010年治理沙化土地580千公顷（870万亩），水土流失面积和水土流失量逐年减少。 （二）土地利用方针 1、始终坚持 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。 2、把保护耕地放在土地利用与管理的首位，严格保护基本农田，保证粮、棉、油等基本农产品的生产用地，努力实现耕地总量动态平衡。 3、坚持供给制约引导需求，统筹安排各业用地。在优先安排国家和省重点建设项目用地的前提下，严格控制建设用地规模，发挥供地制约机制和土地市场机制的作用，促进土地资源优化配置和用地效率的提高。 4、开发与节约并举，以节地挖潜为重点，城镇抓盘活，农村抓整理，促进土地的集约利用，不断提高土地利用效率。大力改造中低产田，提高农、林、牧、园等用地的集约利用水平。积极开展土地整理、复垦，以增加耕地及其他用地面积。 5、坚持土地利用经济社会、生态效益的统一，坚持土地开发、利用与整治、保护相结合，对于大于25°的坡耕地逐步退耕，加强土地退化的防止，实现土地资源的永续利用与社会、经济、资源、环境协调发展。 四、土地利用结构布局调整 （一）土地利用结构调整 按照供给引导、制约需求、统筹协调、集约高效的土地利用方针和优先安排农业用地，严格控制建设占用耕地的原则，合理安排各业用地，使土地利用结构逐步优化。 到2010年全省农用地面积将从2005年的18481. 7千公顷（27722.5万亩），减少到18455.9千公顷（27683.9万亩），5年净减少农用地25.7千公顷（38.6万亩），由占全省总面积的89.81%减少到89.68%；建设用地将从798.9千公顷（1198.4万亩）增加到839.8千公顷（1259.7万亩），净增长40.9千公顷（61.2万亩），由占全省总面积的3.88%提高到4.10%；未利用地将从1298.8千公顷（1948.2万亩）减少到1283.7千公顷（1925.6万亩），净减15.1千公顷（22.6万亩），由占全省总面积的6.31%减少到6.27%。 1、耕地 到2010年全省耕地面积保持到3866.7千公顷（5800.0万亩），5年间开发整理补充耕地43.3千公顷（65.0万亩），其中开发9.6千公顷（14.3万亩），整理30.4千公顷（45.7万亩），复垦3.3千公顷（5.0万亩）；非优生区园地恢复耕地增加耕地36.1千公顷（54.1万亩）；5年减少耕地301.5千公顷（452.3万亩），其中建设占用40.0千公顷（60.0万亩）；生态退耕改园、还林、还牧238.2千公顷（357.3万亩）；因灾毁弃23.3千公顷（35.0万亩）；由占全省总面积的19.9%减少到18.79%； “十一五”期间保护耕地的导向是：切实保护基本农田，紧缩非农建设占用耕地指标，全面提高耕地质量，稳定粮食作物种植面积，稳步实施退耕还林、还草。 2、园地 到2010年全省园地面积稳定在745.7千公顷（1118.0万亩），5年间利用陡坡耕地发展经济园100.0千公顷（150.0万亩）；同期非优生区园地恢复耕地36.0千公顷（54.0万亩），非农业建设占用园地5.5千公顷（8.3万亩）；由占全省总面积的3.30%提高到3.81%； “十一五”期间园地发展的导向是，优先发展优生果园。园地向优生区集中，提高园地经济效益，充分利用退耕陡坡地发展经济园林，在少占耕地的同时，增加园地面积，进一步提高园地的经济效益。 3、林地 到2010年全省林地面积10391.3千公顷（15587.0万亩）。5年退耕还林增加110.0千公顷（165.0万亩），土地开发增加1.33千公顷（2.0万亩）；同期非农业建设占用林地5.3千公顷（8.0万亩）。由占全省总面积的49.58%提高到50.14%。 “十一五”期间林地的发展导向是：继续加大疏林地、未成林造林地、灌木林改造力度，扩大有林地面积，使有林地由占全省总面积的32%提高到38%。 4、牧草地 到2010年全省牧草地面积发展到3149.1千公顷（4723.7万亩），5年内利用陡坡耕地发展优质人工草地27.6千公顷（41.4万亩）土地开发、整理、复垦增加牧草地10.1千公顷（15.1万亩）；同期工矿、交通和乡村建设等占用5.9千公顷（8.8万亩）。由占全省总面积的15.23%提高到15.41%。 “十一五”期间牧草地发展导向是：增加牧草地建设规模，增加优质牧草地面积，提高牧草地经济效益，促进畜牧业快速发展。 5、其它农用地 预计其它农用地基本维定在303.47千公顷（455.2万亩）。 6、居民点及工矿用地 预计到2010年，全省居民点及工矿用地达到723.5千公顷（1085.3万亩），5年内居民点及工矿建设占用耕地26.8千公顷（40.2万亩），其中，居民点和工矿建设占用耕地28.0千公顷（42.0万亩）；占用园、林、牧草地及未利用地15.9千公顷（23.9万亩）；同期农村居民点整理补充耕地17.1千公顷（25.7万亩）。由占全省总面积的3.37%提高到3.52%。 “十一五”期间居民点及工矿用地发展导向是：控制用地规模，盘活存量土地，市场调节内部用地，节约集约用地，加快城镇化发展进程，促进社会主义新农村建设，改善城乡生产和生活环境。 7、交通用地 预计到2010年全省交通用地（铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输用地）74.0千公顷（111.0万亩），5年内交通用地净增加12.0千公顷（18.0万亩），其中占用耕地10.4千公顷（15.7万亩），占用园、林、牧草地和未利用地1.6千公顷（2.3万亩）。由占全省总面积的0.30%提高到0.36%； “十一五”期间铁路、公路等基础设施建设用地导向是：在珍惜耕地、保护生态环境的基础上，满足交通事业发展的用地需求，促进国民经济协调发展。 8、水利设施用地 预计2010年全省水利设施用地将发展到42.2千公顷（63.3万亩）。5年内净增加2.00千公顷（3.0万亩），其中占用耕地1.5千公顷（2.2万亩，占用园、林、牧和未利用地0.5千公顷（0.8万亩）。由占全省总面积的0.19%提高到0.20%。 9、未利用土地和其它土地 到2010年未利用土地和其它土地面积为1283.7千公顷（1925.6万亩）。5年内未利用土地净减少15.1千公顷（22.6万亩），其中灾毁耕地未治理土地4.7千公顷（7.1万亩）；开发整理成农用地占用13.9千公顷（20.8万亩），非农业建设占用5.9千公顷（8.9万亩）。由占全省总面积的6.31%减少到6.24%。 （二）合理安排建设用地 1、城镇建设用地 全省目前共有设市城市13个，共中地级市10个，县级市3个，全省城市化水平为36.9%，低于全国41.8%的水平。随着国家经济发展重点逐步向中西部地区转移方针的实施，我省城市建设和城市化水平在今后一个时期将有较大幅度发展和提高。但由于土地国情和省情的制约，“十一五”期间，全省城市发展仍须坚持走内涵挖潜为主的路子，遵循国发〔2004〕28号文件确定的“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则，统筹安排城市用地。据统计，全省13个城市2005年底建成区面积为372.0平方公里。按照既要适度发展提高城市化水平，又要控制城市规模，节约和保护耕地的原则，预计到2010年全省城市用地规模将扩大到422.0平方公里，“十一五”期间净增城市用地50.0平方公里。 全省现有建制镇925个，其中县以下建制镇822个，建制镇建成区面积372平方公里，随着国民经济的迅速发展，建制镇的数量将会不断增加，按照严格控制用地规模的要求，并考虑国家下达非农建设占用耕地指标，合理确定建制镇用地规模，预计到2010年，全省现有建制镇面积和新增建制镇面积共增加390.0平方公里。建制镇建设用地在适度发展的同时，充分发挥市场机制的作用，挖掘现有存量土地潜力，充分利用非耕地，努力提高城镇建设用地利用率。 2、统筹安排交通，水利等建设用地 在加快工业化、城镇化进程中，在我省的基础设施建设工作中，“将全面加快交通设施；加快城乡供水保障体系”作为“十一五”时期的重要战略任务之一。这是省委、省政府既定的发展战略，为了顺利实施，在土地利用专项规化中，在预测非农业建设用地过程中，充分考虑之一重要因素。到2010年，交通用地将增加12.0千公顷（18.0万亩）,由2005年的62.0千公顷（93.0万亩）增加到74.0千公顷（111.0万亩）；水利设施用地将新增2.0千公顷（3.0万亩）；独立工矿和特殊用地将增加37.2千公顷（55.8万亩）。 （三）土地利用分区 根据全省自然条件和社会经济条件，土地利用现状特征及土地利用方向和途径的相对一致性与差异性，将全省划分为3个土地利用区、10个土地利用亚区。 1、陕南秦巴山地用地区 陕南秦巴山地用地区位于我省南部，包括汉中、安康、商洛三市的全部及宝鸡市的凤县和太白县，总人口909.58万人，土地面积7021.73千公顷（10532.6万亩），占全省土地总面积的34.1%。该区包括4个土地利用亚区：①巴山北坡中山林业用地区；②汉江沿岸丘陵盆地农业、工业、城镇、交通用地区；③秦岭南坡东段低中山农业、林业、城镇、工矿用地区；④秦岭南坡中西段中高山林业用地区。区内以山丘地为主，河谷纵横，光、热、水条件优越，土壤适合生物资源的繁育生长。生物、水力、矿产资源丰富，森林覆盖率高。 该区的土地利用方向是，保护盆地及川平坝区的基本农田，加强农田基本建设，改造中低产田；继续坚持退耕还林，搞好水土保持，以发展林特、中药材为主，建立名特优林产品、中药材生产基础；综合开发山地草场资源，发展畜牧业，提高草地利用率；充分发挥区域资源优势，大力发展水电能源和采矿等工业；为加快陕南绿色基地建设提供用地保障。 2、关中平原用地区 关中平原用地区位于我省中部，包括西安、咸阳、渭南市全部和宝鸡、铜川市的大部，总人口2219.27万人，土地面积5547.67千公顷（8321.5万亩），占全省土地总面积的27.0%,全区包括3个土地利用亚区：①秦岭北坡林业、牧业、工矿用地区；②关中平原农业、工业、城镇、旅游、交通用地区；③渭北旱原农业、林业、牧业、工矿用地区。区内地势平坦，土壤肥沃，水利条件好，是我省重要的粮、棉、油、果生产基地。区内公路、铁路连接成网，交通便利、工商业发达，旅游资源丰富，城镇化水平较高，经济基础较好。 该区土地利用方向是：切实保护高产稳产基本农田，稳定农业用地面积；积极开展土地整理，努力增加耕地面积，提高耕地质量；工矿企业要向城镇和交通沿线相对集中布局；严格控制城市建设用地规模，挖潜改造城市内部存量土地，提高城镇容积率；统筹规划农村居民点用地，提高农村建设用地效益，促进社会主义新农村建设，合理安排先进制造业建设园地。 3、陕北黄土高原用地区 陕北黄土高原用地区位于我省北部，包括延安、榆林两大市全部和铜川市的宜君县，总人口545.59万人，土地面积8010.1千公顷（120151.0万亩），占全省土地总面积的38.9%。全区包括3个土地利用亚区：①陕北南部高原沟壑农、林、牧、共矿用地区、②陕北中部丘陵沟壑农林、牧、石油天然气开发用地区；③陕北北部风沙滩地农、林、牧、能源建设区。区内高原沟壑面积大，气候干寒多风、植被稀少，森林覆盖率低，水土流失严重，土地生态环境脆弱，耕地瘠薄，作物复种指数低，耕作粗放，土地生产水平较低；工商业、交通比较落后，经济基础薄弱。但区内牧草资源比较丰富，发展畜牧业有一定基础；煤炭、石油、天然气、钠盐资源储量大，开发利用前景广阔。 该区土地利用方向是：继续坚持退耕还林，搞好水土保持，狠抓农田基本建设和流域综合治理，改造中低产田，建设生态农业；积极开发荒沙荒坡，增加耕地面积，努力提高耕地质量；大力营造水土保持林和防风固沙林，改善生态环境；积极进行草场建设，提高牧草地质量，发展畜牧业生产；稳定果园面积，改造低产果园，提高优质果品比重；保障煤炭、石油、天然气等矿产资源开发用地，加快陕北能源化工基地建设速度。 （四）各市（区）土地利用指导性规划指标 根据各市（区）土地利用特点、自然条件和社会经济条件及国民经济与社会发展对土地利用的要求，在土地利用总体方案和分区规划的控制下，以各市（区）土地开发整理和非农业建设用地1997年以来的情况和“十一五”各类用地发展变化趋势为依据，对《陕西省土地利用总体规划（1997—2010年）》中各市（区）各类用地规划指标进行调整。 （五）土地开发整理 1、土地开发整理目标 补充耕地目标：2006—2010年全省土地开发整理补充耕地43.3千公顷（65.0万亩），平均每年补充耕地8.7千公顷（13.0万亩）。 土地整理全面展开，到2010年，通过农田和农村居民点整理补充耕地30.4行公顷（45.6万亩），平均每年6.1千公顷（9.1万亩）。 以废弃压占地、塌陷地及自然灾害毁损地的复垦工作深入开展，到2010年，通过复垦补充耕地3.3千公顷（5.0万亩），平均每年0.7千公顷（1.0万亩）。 到2010年，宜耕土地后备资源（荒草地、滩涂、盐碱地等），在保护和改善生态环境的前提下，得到适度开发。补充耕地9.6千公顷（14.4万亩），平均每年1.9千公顷（2.9万亩）。 提高农用地质量和利用率目标：坚持土地整理与基本农田建设相结合，大力开展“田、水、路、林、村”综合整理和塌陷、挖损、压占废弃土地的复垦，归并零星地块，完善基础设施，提高耕地生产条件，改善现有土地的利用中的制约因素。全面提高耕地质量、土地利用率和规模经营的程度。 改善土地生态环境目标：根据陕北风沙区、丘陵沟壑区、渭北台塬区、关中平原及陕南秦巴山地区不同的生态区域特征，通过工程措施和生物措施，进行小流域综合治理、农田基础设施配套建设及农村居民点整理，废弃工矿及灾毁地的复垦，使土地整理和土地复垦范围达9400平方公里。对沙地、盐碱地、滩涂等未利用土地的开发治理，使其面积达300平方公里。通过综合开发治理，使全省土地生态环境有明显改善。 2、土地开发整理的基本方针 全省土地开发整理的基本方针是：始终把增加有效耕地面积，提高粮食综合生产能力作为土地开发整理的首要任务，确保耕地占补平衡；在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高，坚持数量、质量和生态并重；正确处理好土地开发整理与生态环境保护的关系，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的原则，以土地整理为重点，加强土地复垦，适度集约开发；因地制宜，注重实效，政策引导，有序进行。 3、重点区域、重点工程 重点区域：全省划分5个重点区域，面积8.2万平方公里，占全省土地总面积的40%。 长城沿线风沙滩土地开发整理区。区域涉及榆林市的定边、靖边、横山、神木和榆阳四县一区，面积达1.63万平方公里。该区域内土地开发整理引导方向：一是结合水利建设和水资源的综合利用，适度开发宜农后备资源；二是对农用地进行综合性整治，改善农业生产条件提高土地产出率。该区土地开发整理结构是整理47.7%、开发52.0%、复垦0.3%。 陕北丘陵沟壑土地整理区。区域涉及榆林市的米脂、子洲、绥德、清涧、和延安市的志丹、子长、安塞、延川、延长、宝塔、甘泉、富县共12个县（区）的部分地区，面积2.67万平方公里。区域内土地开发整理引导方向：一是结合退耕还林和小流域治理，兴建水平梯田和淤地坝，以改善生态环境，农用地综合整理为主导，完善农业基础设施，改造中低产田，提高耕地质量和集约化利用程度；二是以工程与生物相结合措施，改水治水、治坡治沟，并适度开发15°以下的宜农后备资源，增加有效耕地面积。该区土地开发整理的结构是整理56.1%、开发42.0%、复垦1.9%。 渭北台塬土地整理区。区域范围涉及到延安市的黄陵，铜川市的宜君、印台、王益、耀州区，咸阳市的长武、三原，渭南市的合阳、白水、澄城、韩城和蒲城，宝鸡的麟游等13个县（市、区），面积1.58万平方公里。区域内土地开发整理引导方向：一是以土地综合治理，完善耕地基础设施为主提高耕地质量；二是大力进行农村居民点整理及废弃矿山的土地复垦，增加耕地数量，改善当地生态环境和生产生活条件。该区土地开发整理的结构是整理75.8%、开发9.3%、复垦14.9%。 关中平原土地整理开发区。区域范围涉及宝鸡市的陇县、千阳、凤翔、岐山、眉县、扶风、金台、陈仓等县（区），咸阳市的兴平、泾阳、乾县、礼泉、武功、渭城、秦都等县（市、区），西安市的周至、户县、长安、蓝田、临潼、高陵、阎良等县（区），渭南市的临渭、华阴、华县、蒲城、大荔、潼关等县（市、区）共27个县（市、区）的部分土地、面积1.36万平方公里，区域内土地开发整理引导方向是：一是通过盐碱地沙地的综合开发治理，有效地增加耕地面积和改善土地生态环境；二是通过对农用地的整理、提高耕地质量和集约利用程度；三是对区域内废弃砖瓦窑和闲散农村居民点的复垦，增加农用地面积。该区域土地开发整理的结构是整理27.7%、开发56.7%、复垦15.6%。 陕南秦巴浅山土地整理开发区。区域范围涉及汉中市的宁强、略阳、勉县、南郑、汉台、城固、西乡、洋县，安康市的石泉、汉阴、旬阳、白河、汉滨等13个县（区），面积0.94万平方公里。该区域内土地开发整理方向：一是结合小流域治理，对农用地进行综合整理，提高耕地质量和集约化利用程度；二是对水毁、滑坡等灾毁耕地的复垦；三是结合水利建设和水资源的综合利用，因地制宜适度开发宜农土地。区域内土地开发整理结构是整理8.1%、开发75.9%、复垦15.2%、综合0.8%。 重点工程。2006—2010年，依据土地开发整理重点区域，重点组织10项重点工程。重点工程总规模面积81.2千公顷（121.8万亩），增加耕地面积58.3千公顷（87.4万亩），投资规模407593.59万元。 10项重点工程的主要任务和措施分别是： 长城沿线风沙滩地土地开发整理工程：归并整理零散地块，完善水利设施，保持水土平衡，在完善生态环境保护措施的条件下因地制宜适度开发宜农土地，增加耕地数量，提高耕地质量。 陕北丘陵沟壑土地整理工程：围绕小流域治理和生态退耕，修筑水平梯田和淤地坝，增加耕地的蓄水、保土、保肥和抵御灾害的能力，改善生态环境，适度开发宜农土地。 渭北台塬农村居民点整理工程：改造旧村庄、归并零散自然村，向建制镇和中心村集中发展，腾出土地进行整治，增加耕地数量、质量，改善生产、生活条件和生态环境。 渭北台塬土地整理工程：围绕小流域治理和生态退耕，完善原区农田基础设施，加快矿区废弃地的复垦，增加耕地数量，提高粮食综合生产能力。 关中西部土地开发整理工程：采用工程与生物相结合的措施，实施山、水、田、林、路的综合整治，改善土地立地条件，适度开发宜农地，增加耕地数量，提高耕地质量。 关中东部卤泊滩土地开发整理工程：通过工程与生物措施，对盐碱地进行综合开发整理，增加耕地数量。 关中东部大荔沙苑土地开发整理工程：对沙地及其他未利用地实施综合开发整理，增加耕地数量，提高农用地质量。 关中渭河南岸土地整理开发工程：完善农田基础设施，提高粮食综合生产能力，因地制宜开发宜农后备资源。 秦岭东段南坡土地综合整理工程：结合小流域综合治理、生态退耕及灾毁耕地复垦，以小于15°耕地整理为重点，通过工程措施和生物措施，提高耕地质量和产出率，增加有效耕地面积。 陕南汉江沿岸土地综合整理工程：结合小流域治理、生态退耕、进行土地的综合整理，兴建水平梯田和淤地坝，及时复垦整治灾毁耕地，在保护和改善生态环境前提下，适度开发农用地后备资源。 五、规划实施的保障措施 （一）切实搞好土地利用总体规划修编工作 在新一轮土地利用总体规划修编工作中，进一步强调规划修编和调整严肃性。加强规划控制指标的钢性，强化土地利用总体规划的管理手段，排除各方对规划的不当干涉，保证其它专项规划和土地利用总体规化的衔接。 （二）完善配套法规政策 结合我省实际，尽快修订《陕西省土地利用总体规化实施条例》，进一步明确全省有关规划实施管理的目标、方针。建立和完善土地利用规划管理体系，制定可操作性较强的地方配套法规，实施效果评价，强制法律责任等具体政策措施，提高土地利用规划的法律地位的同时，省、市、县要建立相应的规划编制审批制度，规划公示制度，用地计划管理制度，建设项目用地预审制度，城镇用地规化审核制度。进一步充实和培养土地规划技术人才，提高土地规划编制、审批的技术水平，使之更好地为全省全面协调可持续发展服务。 （三）切实保护基本农田 坚决贯彻《国务院基本农田保护条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，采用切实可行的措施，保证现有基本农田数量不减少，质量不降低。基本农田保护指标要逐级落实到地块和农户，应在农村土地承包经营权证书中注明。认真做好基本农田保护图图件逐级备案工作。进一步做好土地用途管制工作，通过转用许可制度，控制农业内部结构调整大量占用耕地，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发，切实稳定基本农田面积。 （四）认真做好土地生态环境保护和建设 以土地资源可持续利用为目标，按照突出重点、讲求实效，治理与保护、建设与管理相结合，生态环境建设与经济发展相谐调的原则，从全省实际出发，继续坚持退耕还林还草，治理水土流失，防治土地荒漠化，防止土地污染，改善土地生态环境。治理沙化土地580千公顷（870万亩）,到2010年全省森林覆盖率达到41%，使全省土地生态环境有一个根本性改观。 （五）加大土地开发整理力度 “十一五”期间,全省要进一步加大土地开发整理力度,多方筹集资金,采取得力措施保证补充耕地43.3千公顷（65.0万亩）目标的实现。 “十一五”期间全省土地开发整理的基本方针是：始终把增加有效耕地面积,提高粮食综合生产能力作为土地开发整理的首要任务,确保耕地占补平衡；在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高，坚持数量、质量和生态并重；正确处理好土地开发整理与生态环境保护的关系，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的原则，以土地整理为重点，加强土地复垦，适度集约开发；因地制宜，注重实效，政策引导，有序进行。 “十一五”期间，在长城沿线风沙滩地开发整理、陕北丘陵沟壑土地整理、渭北台塬土地整理、关中平原土地整理开发、陕南秦巴浅山土地整理开发，共五个土地开发整理区域内，重点组织长城沿线风沙滩地土地开发整理、陕北丘陵沟壑土地整理、渭北台塬农村居民点整理、渭北台塬土地整理关中西部土地开发整理、关中东部卤泊滩地土地开发整理、关中东部大荔沙苑土地开发整理、关中渭河南岸土地整理开发、秦岭东段南坡土地综合整理、陕南汉江沿岸土地综合整理开发10个土地开发整理工程。在重点工程内先期集中力量投资14.4亿元完成169个重点项目,增加耕地面积20千公顷（30.0万亩）。 （六）努力推进土地资源节约、集约利用 进一步落实节约集约用地的政策措施。大力推进土地市场体系建设，不断提高土地资源配置的市场化程度。严格控制划拨用地范围，稳步推进工业用地的招标、拍卖、挂牌出让和经营性基础设施用地有偿使用。加强协议出让土地使用权最低价格制度的落实和监督检查。统筹城乡建设用地，加快集体建设用地使用制度改革步伐。规范土地储备制度，优先收储盘活低效利用的土地。加强宅基地管理，解决好城中村、城边村浪费土地的问题。完善激励约束机制，提高新增用地成本，鼓励使用存量土地，增大土地保有成本，促进土地合理流转。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，建立和完善开发区土地利用评价指标体系，强化责任考核制度，促进现有开发区土地的节约集约利用。认真组织开展节约集约用地、促进科学发展的综合试点工作。 |
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