《英国10年(2004一2014)科学与创新投入框架》

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<br/>介 绍<br/>王启明、王葆青<br/>　　一、10年科学与创新投入框架出台的背景<br/>　　 2004年7月12日是英国科学发展史上具有重要意义的一天。在这一天，英国财长在宣布了ZF在教育、住房、国防、交通和国家安全等今后4年预算的同时，由英国三个科技关键部门的大 臣一一财政部大臣戈登布朗、工业与贸易部大臣帕特西娅休伊特和教育与技能部大臣查尔斯克拉克，联合发布了《英国10年(2004-2014)科学和创新投入框架》。英国ZF历史上是不做中长期科技发展计划的，每三年变更一次的短期科技计划一直是英国的传统做法。这一次由三个内阁主要部门共同编制的10年尺度的中长期科学和创新投入计划，是英国ZF深思熟虑<br/><br/>　　 和面向未来的重大举措。这一举动引起了英国社会各界和诸多国家的广泛关注。<br/><br/>　　 三位大臣在《英国10年科学和创新投入框架》的前言中道出了初衷：国家要在高度激烈竞争的全球化经济中立于不败，只有保持强大的高技术和知识能力，吸引最优秀的人才和企业，将国家潜力通过创新转变成商业机会。这是新世纪繁荣的源泉。这也是历史变迁中的一次新机遇。英国决心抓住这次机遇。经验告诉英国，短期抓住机遇是容易的，但往往因为不能保持持续的投入而最终流于失败。因此，英国ZF决心改变过去的一贯做法，从中长期的角度，给科学和创新以明确的定位和经费保证，从而确保科学和创新活动纳入ZF引导的长期稳定的轨道之中。<br/><br/>　　 英国是仅次于美国的科学大国。从1997—2001年；英国产生了占世界9.4％的论文数量，12.8％的引用率。与此相悖的是， 英国在科技上的投入却相对不足，特别是1980—1995年期间科技投入下降。英国ZF认识到，保持英国经济持续增长的动力源于知识水平的强度不断提高。而用于测度知识水平强度的指标便是R&D占GDP的比率。因此，提高R&D在GDP中的比率，成为国家重视科学和创新的直接标志。<br/><br/>　　 1997年，布莱尔工党ZF上台伊始就不断强化对科技和创新的支持。从1997年到2003年，在短短的7年当中，ZF对贸工 部掌控的科学预算投入整整增加了一倍，从12亿英镑增加到2003年的24亿英镑，可见英国ZF对科技的重视.<br/><br/>　　 2002年5月23日，布莱尔首相专门在英国皇家学会发表了支持科学的公开演讲。据英国ZF首席科学家兼科技办公室主任David King爵士称，布莱尔是记载中首位在皇家学会发表演讲的在任首相。<br/><br/>　　 布莱尔5．23演讲之后，英国各界纷纷发表评论，在赞赏布莱尔为科学呼吁的同时，对于英国ZF如何兑现大力支持科学技术的表态，特别是如何增加对科技的投入，曾存在各种猜测和怀疑。科技界对ZF更是翘首以盼。一时间，科学和创新成为英国最为时髦的词汇，首相和财政大臣都为谁更支持科学和创新，表明自己的立场．<br/><br/>　　 布莱尔演讲之后，英国ZF加大了对科技创新的政策制定。2002年7月，英国贸工部出台了《投资于创新》的ZF战略报告，鲜明地提出要为国家创新能力的提高增加投入。紧接着，ZF出台了技术创新发展计划，积极鼓励大学与企业联手开展科技创新活动。2003年12月，英国ZF发布了国家创新报告一一全球经济下的竞争：创新的挑战。2004年3月，英国发布了Lambert报告，对英国的国家创新能力，特别是大学与企业的联合，首度进行了评估。同月，英国ZF发布了10年科学与创新投入框架的征求意见稿，广泛听取各界对科技发展的意见和建议。在此基础上，英国ZF7月12日正式发布了10年科学与创新投入框架计划。<br/><br/>　　 这个报告总计190页，共分为9章。第一章为综述，第二章为世界级研究的展望：英国科学的挑战和机遇，第三章为英国科学事业的管理，第四章为企业研发和创新，第五章为知识转移和创新，第六章为科学、工程和技术技能，第七章为科学和社会，第八章为跨ZF的科学和创新，第九章为全球伙伴、逐级管理和区域。文件还带有4个附件。它们是：附录A：投资于科学和研究的经济案例；附录B：建立目标和测度进展；附录C：ZF对Lambert Review的回应；附录D：咨询单位名录。<br/>　　 二、英国10年的科技投入目标<br/>　　 英国决心致力于长期的目标：将科学和技术置于其他投入之上，承诺对科技投入的增长高于预计的经济增长速度(预测英国经济未来10年的增长幅度为每年平均2.5％)。并且宣布：ZF通过贸工部和教育技能部对科学和技术的投入，平均每年实际增长率在10年中保持5.8％。贸工部承诺，2007-08财年科学预算达到33亿英镑；教育技能部承诺，2007-08财年，用于研究的投入将达到17亿英镑．二个部门的预算之和，在本预算期(2004-2008年)中将多增加10亿英镑的财政支持．ZF对科学的总投入，将从2004-05财年的42．0亿英镑增加到2007-08财年的53.6亿英镑，每年增长幅度为5．7％．而对英国全国来说，R&D的总投入(民口)将从2004年的165亿英镑增加到2014年的225亿英镑(以2004年为基准)，增长幅度36％。<br/><br/>　　 英国希望保持作为科学和创新最有吸引力的国家。为此，英国的目标是，增加对R&D的投入，从现在R&D占GDP的1．9％增加到2014年的2.5%，为了实现这一目标，ZF将起到至关重要的作用．但仅是ZF的投入是远远不够的．ZF必须要与其他的资金机构一起联手，建立投入的伙伴机制，才能达到具有挑战性的目标。<br/><br/>　　 这份框架计划的最终目的是培育一批最优秀的科学家和工程师，通过合理的投入和更好的管理完善科学基础设施建设，增加对企业R&D投入的支持，使得ZF支持的研究成为最优秀的研究，特别在医学研究领域。<br/><br/>　　 这是一份具有雄心壮志的战略计划，通过投入――科学与创新最为基础的环节，来达到英国科技发展的国家目标。简言之，实施这个计划最主要的目标是，使英国成为全球经济的关键知识枢纽，同时成为将知识转换成新产品和服务的世界领先者。<br/><br/>　　 在框架计划的总结部分，还将以上的战略目标分解成更为具体的目标。概括起来，这些具体目标是：<br/><br/>　　 1.将英国卓越的研究中心建设成为世界最优秀的研究中心。在研究能力上，继续保持仅次于美国的世界第二大研究强国，领先于其他OECD国家。在那些英国处于第三或更低位置的研究力面，缩短与领先国家的差距．保持英国在生产能力上领先的地位。<br/><br/>　　 2.继续加大公共投入的研究机构对经济需求和公共服务的反馈能力。各研究理事会的计划要与研究的最终用户建立更紧密的伙伴关系，与最终用户的需求相结合。继续改善大学和研究机构知识转移和产业化的能力，并把这种能力作为世界的衡量示范。<br/><br/>　　 3．增加企业对R&D的投入，把企业与科学研究中心的互动联系作为新思想和新人才的来源。10年期间内，将企业对R&D的投入从现在占GDP的1.25％提高到1．7％．在各个领域，缩小英国企业R&D投入与美国和欧盟领先国家企业对R&D投入的差距，主要表现在英国企业的规模普遍偏小。<br/><br/>　　 4.为培养一流的科学家，工程师和技术人员提供强大的支持，并且有较大的改观。提高大学、学院和中小学校中教育科学的教师的素质，提高学生研究科学的兴趣和积极性，鼓励16岁以上青年选择科学的志向，增加具有研究能力的高素质的研究生比例，提高妇女和少数裔选择科学的比例。对从事科学教育的师资，打破过去工资封顶的做法，使得大学教育科学的教师能够获得不少于4万英镑的年薪。<br/><br/>　　 5.为英国一流大学和国家实验室提供持续的财政支持。为保持大学和国家实验室的先进研究能力,提供持续的研究经费。 <br/><br/>　　 6.增加英国社会对科学研究和创新应用的信心和理解。要采用各种方式改善公众对科学的认识和理解，加大媒体宣传，扩大科学家和科技决策者与大众的沟通和交流，引导公众对科学的态度，建立对科学的信心。<br/><br/>　　 以上的每一项目标，在框架计划的附录B中附有衡量的指标，可以对目标是否实现进行测度。<br/>　　 三、 英国R&D投入与其他国家的比较和逐年分解情况<br/>　　 如果英国10年后能够达到R&D的投入占全国GDP的百分比2.5％，就能够使得英国与其他科技强国相比处于领先的位置，并且英国与美国的在研发领域的差距明显缩小。从现在的水平看，英国在R&D上的投入，明显落后于主要科技发达国家。英国之所以在研发领域至今仍然保持一定的优势，主要得益于英语语言的便利和过去传统的惯性延续。而这一优势，正随着投入的减少，正在逐步失去。<br/><br/>　　 主要发达国家2002年公共和私营部门对科技投入的对比（R&D占GDP的百分比)<br/>   占GDP的％          英国             法国        德国             美国<br/>  企业          1.24        1.37        1.73        1.87<br/>公共部门            0.62        0.83        0.78        0.80<br/>总  计          1.86        2.20        2.51        2.67<br/> <br/>　　 <br/><br/>　　 英国要从目前的不足1.9％，增加到10年以后的2.5％，首先需要ZF大幅度地增加对科学和创新活动的投入，具体地说，便是在2004—2008年的预算期内达到年平均5．8％的实际增长，此数值要高于国家整体经济的增长预测。将ZF的投入进一步细化，具体到每一年度，如下表所示。<br/>           2004-05        2005-06          2006-07          2007-08<br/>贸工部科技办公室掌控的科研经费<br/>  部门实际支出(百万英镑)<br/> 年平均实际增长率           2,575          2,913            3,067          3,282<br/>  5.6％<br/>教育技能部用于英国大学开展研究和知识转移的经费<br/>  部门实际支出(百万英镑)<br/> 年平均实际增长率           1,326          1,465            1,589          1,709<br/>  6.0％<br/>英国科技总预算(百万英镑)<br/> 每年的实际增长率           4,201          4,701            4,998          5,356<br/>  5.7％<br/>ZF科学预算占GDP的比率            0.36          0.378            0.382          0.390<br/>　　 注；表中经费为实际增加值，扣除物价通涨因素，另外，英国科技总预算还要取决于苏格兰、威尔士和北爱尔兰独立预算区的结果。<br/><br/>　　 需要指出的是，尽管英国科技经费预算支出渠道主要为贸工部的科技办公室和教育技能部，被称为科技的核心投入，但是，其他一些部门，如卫生部、环境食品农村事务部、交通能源部等，也掌握一部分科技研究经费。只是这些经费并不向整个公共部门开放，而仅限于本部门的研究机构使用。<br/><br/>　　 不仅是ZF的投入量要增加，私营部门和其他民间投资机构的投入也要有大幅度的增长．从1998年起，英国ZF与威康基金会(WellcomeTrust)建立了互动合作机制，将ZF投入与民间科技投入有机地结合起来，形成了良好的合作关系．在此后的时间里，威康基金会作为英国研究理事会的合作伙伴，对大学的研究项目和基础设施建设投入了总计6亿英镑的经费．在这次中长期科技投入框架计划中，ZF与威康基金会和其他一些民间投资机构保持了这种协调互动联系。威康基金会承诺在今后的5年中，将投入15亿英镑支持ZF的科学与创新计划，并在以后的10年当中继续作为主要支持研发的民间机构，给予国家重大支持。<br/><br/>　　 威康基金会是英国最大的卫生与健康的民间投资机构。威康基金会将与ZF的投入计划紧密配合，对英国积极开展的生物技术研究进行长期和目标明确的支持。目前，威康基金会每年支持临床研究和人员培训的经费达到1亿英镑。威康基金会承诺，在今后的5年当中，每年再增加1300万英镑用于临床医学研究和基础设施建设。威康基金会还承诺，继续保持每年5000万英镑的公共卫生和健康的研究投入，同时，增加对公共卫生和健康的培训计划。威康基金会还将与英国对外援助部的外援经费相结合，承诺在今后的5年当中拿出1000万英镑支持消灭疟疾的研究和对非洲撒哈拉地区的医疗培训计划。<br/>四、 与英国国家财政支出的横向比较<br/>对科学与创新的投入年均增长幅度(5.8％)要高于预期的国家经济平均增长幅度(2.5％)，这势必意味着科技经费的增长要挤占英国国家财政中其他开支的增长幅度．因为国家财政支出的蛋糕就这么大，你这块切得多了，别的部分就要相对减少。那么英国国家财政支出的其他部分又是如何分配的呢?换句话说，国家财政横向的比较，对于理解国家对科技的投入，也是很有意义的。<br/><br/>　　 也是2004年7月12日这一天，英国财政大臣公布了2005-2008财年的国家公共财政预算报告(2004 Spending Revlew：new public spending plans 2005-2008)。在这份报告中，ZF对2005-06二年的经济增长预测为4．2％，2007-08年的经济预测为增长2.5%.ZF在今后4年当中，除科技之外，将大幅度增加对教育、健康、预防犯罪和交通领域的投入。对教育的投入从2003-04财年的595亿英镑增加到2007-08财年的760亿英镑，总计增幅度达到28％。ZF对健康和卫生的投入由2003-04财年的760亿英镑增加到2007-08财年的1030亿英镑，总计增幅度达到35．5％。在交通运输方面，ZF承诺2007-08财年的投入要比2004-05财年高出24亿英镑。用于保卫国家安全的反恐斗争的财政支出从2002-03财年的将近10亿英镑提高到2007-08财年的21亿英镑，增幅一倍还多。同时，ZF承诺国际开发援助用于世界扶贫的经费在2007-08财年将达到每年65亿英镑的水平，占全国GDP的0.47％。<br/><br/>　　 国家公共财政支出今年达到4900亿英镑，2006-07财年达到5490亿英镑，2007-08财年达到5800亿英镑。其中，健康与社会服务占42％，教育占22％，国防和反恐占8％，预防犯罪占5％，交通5％，住房2％，其余中央ZF管理、文化、媒体和体育，以及社会保障等占15％。<br/><br/>　　 那么ZF通过什么手段来保证国家财政指出的提高呢？布莱尔ZF的主要措施是削减公共服务管理人员，从而减少国家的财政支出。预计到2007-08财年，公共服务部门的管理人员将减少8万5千人，另外2万名人员将重新调整位置，总计公共服务管理的人员的削减将超过10万人．由于教育、健康、交通和社会安全领域的ZF开支将增加，这些领域的公共服务人员不会减少，因此，真正减少的公共服务领域主要是国家机关的管理人员以及一些地方ZF的管理机构，例如社会福利部门将减少3万人，国防减少1.5万人，财政部减少1.3万人，环境食品农村事务部减少2400人，等等 。此外，ZF增加开支的另一手段便是提高税收。这也是英国反对党和一般老百姓最为关心的议题。保守党攻击说，这份国家财政支出预算表明“工党执政期第三轮增税的风潮就要掀起了”。<br/>五、英国10年科技投入框架对正在制定的我国中长期科技发展规划的几点启示<br/>1、增加科技投入占GDP的比例是切实加强科技工作的主要量度。．英国在研究开发方面的投入一直低于OECD主要国家，例如美国、德国、法国、日本、韩国，比欧洲的其他一些中小国家，像瑞典、荷兰、芬兰等要低很多(这些国家的R&D目前均已超过3％)。欧盟正在制定第7个科技框架计划(PF7)，宣称到2010年，欧盟平均R&D经费要达到占GDP总量的3.0％．这对英国来说，无疑是巨大的压力。一方面，英国是科学研究的强国，另一方面英国的研究开发经费落后于西方各国。所以在编制10年科技投入计划时，英国提高其R&D经费的比例实在是势在必行。<br/><br/>　　 2、由科技与财政管理部门连手编制投入计划操作性强。本次10年科学与创新投入框架由财政部、贸工部和教育技能部联合牵头，汇集有关专家和人员共同编制。科技办公室和教育技能部提出战略发展方向和重点投入的领域，财政部负责经费总盘子的掌握。由于科技办公室几年来对科技创新制定了一系列的国家政策，科技经费的增加已经成为普遍的共识，财政部的作用更多地放在预算的每年分解和平衡国家其他部门财政预算上。因此，互相扯皮和协调的工作量较小，计划文本的制定仅花了大约半年时间就出台了。<br/><br/>　　 3、国家科技经费资源归口管理便于掌控和集中使用。英国的国家科技经费核心渠道只有两条： 一条是贸工部的科技办公室，掌握着大约2／3的ZF科技经费；另一条是教育技能部，掌握着1／3的ZF科技经费。其他各ZF部门尽管也有部分科技投入，但没有公共服务部门的职责。科技办公室只有工作人员140名，主要负责科技战略和政策的制定、ZF科技经费的分配和宏观管理，以及与企业联系的科技创新活动。科学研究的项目组织和具体经费管理一般交由7个研究理事会来进行．其管理方式与我国自然科学基金会和中科院的科技经费管理大致相同。但各个研究理事会是独立的机构，不隶属于任何部门。研究理事会主要面对各大学和国立研究机构的研究人员，在提交项目建议书的基础上，实行同行评议，择优支持。在7个研究理事会之上，近年来又增设了研究理事会总会(RCUK)，主要负责跨领域、跨学科的研究项目和经费的协调，并通过研究理事会总会来协调科研经费的总体使用，避免重复。科技办公室的总司长兼任研究理事会总会的首席执行官，现任总司长还兼任国防部首席科学家之职，其地位仅次于科学创新部长和科技办公室主任，位置十分重要。 各研究理事会通过RCUK向科技办公室主任报告，由办公室主任出面与财政部协调。因此，财政部在掌管科技经费的财政管理时，只对口科技办公室和教育技能部，渠道清晰和流畅。与我国的科技经费管理多重渠道相比，英国的做法值得借鉴。<br/><br/>　　 4、采取多种手段确保10年计划的顺利实施。一个重要文件的出台不等于理念和目标的实现。为了实现10年投入战略目标，文件从多方面进行分析和提出要求。例如，设立“战略基金”(strategic fund)，由科技办公室掌管．这笔弹性的资金主要用来支持新兴的优势技术、国家的能力建设和与国际伙伴的合作等。确保英国现在已具优势的领域和学科能够及时获得必要的经费，如跨学科的生命科学和医药技术、新能源技术、环境保护技术等。同时也要扭转英国在物理科学和工程上的劣势。作为起步，研究总会今年将拿出7千万英镑支持跨学科发展。又例如，建立横向科学技术卓越中心机制(a single center of excellence in science and technology horizon scanning)。由ZF首席科学家牵头，与首相战略办公室和各部门的首席科学顾问(Chief Scientific Adviser，)共同对未来科学技术的发展趋势进行战略透视，直接确定跨部门的优先发展领域和重大项目。为了监测和蔼管理计划的实施，ZF将按指标体系每年出版表明科学与创新进展的文件，每两年进行一次详细的进展评估。<br/><br/>　　 5、编制过程中广泛吸取各方面有价值的意见和思路，特别是企业和民间投资机构的意见。英国ZF清楚，投入机制的改变，ZF只能起到带头和引导作用，真正的大头还在于激励全社会的力量共同支持科技创新。今年1—6月，三个部门的部长和有关官员安排了与著名企业、科研机构的多次咨询会议。ZF还在正式出台框架计划之前，专门留出3个月在网站上发布文件的征求意见稿，并提出了诸多问题，请各界给予回答。在三个月当中，有来自科学界、教育界、商界、慈善机构和地区发展机构，以及美国的一些机构等共200多个相关单位对征求意见稿提出了有价值的建议和意见．与此同时，ZF积极与主要民间科技投资机构，例如与威康基金会协商，共同承诺对科技的投入，以期带动整个社会对科技加大投入的热情。ZF官员在各种场合，宣讲科技的重要性，以期取得社会共众的理解与支持。<br/><br/>　　 现英国10年科技投入框架刚刚出台，我们正在收集社会上的反映。据现收到的信息，认为英国ZF真正办了一件令科技界振奋人心的好事。但是，计划在如何促进和帮助大学与企业的联系上的经费资助，如何吸引企业界增加科技投入，以及在加强研究人员工资方面措施尚不够清晰。<br/><br/>来源：http://www.stcsm.gov.cn/kjguihua/literature/040930-01.asp（完整数据格式见该页）<br/>

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