强化政府政策在反危机中的有效性——亚洲新兴经济体应对危机的启示

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强化政府政策在反危机中的有效性

——亚洲新兴经济体应对危机的启示

作者：夏 锋 来源：中国经济导报 2009年04月18日 第B05版：前沿 字数：3524 新加坡金融圈。 资料图片 夏 锋 　　 　　 近日，中国（海南）改革发展研究院、中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署、德国技术合作公司与越南中央经济管理研究院在海口共同主办了以“国际金融危机背景下的增长与改革”为主题的“亚洲新兴经济体经济社会改革政策对话”。与会专家普遍认为，面对经济社会发展的新矛盾和新挑战，面对国际金融危机的严重冲击，我们应跳出经济看经济，不仅要调整经济政策，也要改进社会政策。着眼全局，立足长远，继续深化市场化改革，积极推进社会体制改革，加强公共服务体制建设，形成以国内消费为基础的增长模式，实现经济社会的协调发展。 　　 　　 从当前经济危机的特点来看政府作用 　　 　　 应对危机应更加注重“双防”。国际金融危机对亚洲新兴经济体，不仅造成了严重的经济压力，社会问题也更加突出。例如，亚洲的日本是去年世界上少有的率先进入负增长的国家之一，IMF预测日本今年经济增长是-2.6%；俄罗斯很多企业发生资金中断，IMF预测俄罗斯今年经济增长为-0.7%。除去这两个国家，亚洲新兴经济体去年受国际金融危机的拖累，经济增长下滑到7.8%，IMF预测今年经济增长5.56%，比2007年减少了近一半。受经济危机的影响，亚洲新兴经济体内的社会问题也愈加严重，突出表现在企业生存困难，失业率上升。例如，据越南有关调查，2009年，近40%的企业可能破产或停产，31%的企业表示会面临更多的困难但仍能克服；17%的企业将仍有发展，但利润会降低；只有13%的企业表示仍面临许多发展机遇。企业发展困难直接导致失业人口增加。截至2008年末，越南大约有35万人失业，这一数字估计2009年会增加到100万。由于失业和通货膨胀（越南2008年CPI达到23%，为10年来最高水平），上百万的人民生活更加艰难，有相当比例的人口甚至陷入极度贫困境遇。因此，与会专家认为，应对金融危机，应注重“双防”，不仅应防范经济危机，还应防范由此引发的社会危机。 　　 采取积极的社会政策，防止经济压力与社会问题双向传导和相互强化。金融危机在美国是沿着“次贷危机—金融危机—实体经济危机—社会危机”的顺序传导的。中国当前最重要的是防范危机的反向传导过程以及由此形成的恶性循环或“内生型金融危机”。反向传导最主要是两个环节，一个是实体经济危机向金融危机的反向传导，另一个环节就是社会危机、社会问题向金融危机和经济危机的反向传导。无论是由于失业的问题还是由于社会预期的变化，这个社会危机都可能会进一步的恶化成为实体经济危机。因此，化解压力必须密切关注社会动态，防止经济压力和社会问题的双向传导和相互强化。 　　 应对国际金融危机，凸显政府作用的有效性。第一，经济社会发展中的不确定因素增加，对政府工作的预见性、前瞻性提出挑战。第二，危机对政府的应对能力，特别是政府的决策力、执行力提出挑战。第三，政府推出庞大的投资计划，对公共治理是一个巨大挑战。应对危机对政府创新提出了新的要求。在危机状态下许多方面都需要政府采取综合措施加以应对，包括应对贸易保护主义、加强次区域合作、参与国际经济金融秩序重建、解决国内发展模式转型等诸多问题，都离不开政府管理的创新。 　　 面对新的矛盾和问题，我们要明确政府改革的两大任务。一方面，要以促进国民经济又好又快发展为目标，继续坚持市场化改革，进一步完善社会主义市场经济体制，“强化”市场在资源配置中的基础性作用；另一方面，以积极的社会变革缓解经济压力，短期内，应采取积极的社会政策，防止经济压力与社会问题的双向传导，加剧危机。从中长期看，化解社会压力需要深化社会体制改革，形成以国内消费为基础的增长模式。 　　 　　 增强政府在市场干预中的有效性，做“强化市场型政府” 　　 　　 反危机中的政府干预，目的是通过政府的投资扩张来拉动社会和民间资本的投入，以激发市场和社会的活力。反危机中政府采取强有力的市场干预措施纠正“市场失灵”是很有必要的，但并不是否定市场、让政府替代市场，尤其应当警惕和防止政府的不适当干预。如果在反危机中，政府的干预只是着眼于防止经济增速的下滑，而不是主动寻求增长机制的转变，那么即使经济在短时期内恢复高位增长，也可能积累新的经济社会矛盾，给中长期的发展留下隐患。为此，政府的短期调控要与中长期的体制机制转变相结合。 　　 科学的中长期规划。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责。建议成立专司中长期规划及经济政策决策的国家经济部或经济发展委员会，以提高中长期发展规划的科学性、约束性和经济政策的有效性、稳定性。 　　 市场秩序维护和市场监管。目前，市场监管的多头管理与监管不到位并存，使得市场监管的效率不仅没有明显提高，而且还产生许多体制方面的扯皮问题。亟须理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。 　　 提供准确的经济信息。准确的经济信息是保证经济政策有效性的前提，但目前统计数字失真的现象具有一定的普遍性，越到基层，“数字造假”的现象越多。这不能不说与我们这些年GDP政绩观相关。建议通过相关立法，进一步完善制度和改进方法，提升国家统计机构的权威性，以进一步增强经济信息的客观性。 　　 有效的经济政策和宏观调控。目前，理论界和政府官员对于宏观调控内涵的理解还存在混乱。有人说宏观调控是“总量控制”，有人说还包括“结构调整”，还有人干脆把微观干预也说成“宏观调控”，甚至有人将政府的经济管理职能（如环保，市场准入）等，也统称“宏观调控”。早在1985年的“巴山轮会议”上，中国经济学家就已经达成共识，所谓“宏观调控”就是“总量控制”，具体讲，就是政府通过价格杠杆，借助市场机制来调整结构，而不是政府直接去“关、停、并、转企业”。 　　 　　 以积极的社会变革缓解经济压力，做“强化服务型政府” 　　 　　 明确政府在基本公共服务中的主体责任。实现基本公共服务均等化不是政策性义务或道义性义务，而是政府的法定义务。目前基本公共服务供给不足的一个重要原因是缺乏可靠稳定的制度性保障。我国出台的很多关于基本公共服务的法规中有些已经过时，在现行的制度性安排中，没有对服务供给的责任体系尤其是政府责任做出明确规定，失去了问责的法律基础，形成了一定的责任真空。因此，建立符合我国国情的“基本公共服务”法制体系，是实现我国基本公共服务均等化目标的有力保障。 　　 明确各级政府公共服务的财政责任。财政应在公共服务的供给中承担最终责任。推进基本公共服务均等化，应把基本公共服务财政能力的均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向，建立基本公共服务支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制，并明确政府间基本公共服务供给责任。应通过中央和省级财政的公共资源分配来促进基本公共服务均等化。基本公共服务提供的责任应主要在地方，尤其是基层政府；基本公共服务均等化的财政责任应当上移，基本公共服务提供的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。 　　 建立以政府为主导的社会参与机制，提高公共服务供给效率。一方面，整合现有的政府公共服务网络，另一方面，充分利用民间社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性、公益性、社会性和非营利性的特点，鼓励民间社会组织在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节发挥更重要的作用。 　　 加快制定和稳步推进全国性战略规划，确定全国统一的最低标准。考虑到城乡差距、区域差距、群体差距仍在拉大的现实，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、系统规划。 　　 首先，应制定基本公共服务全国最低标准。基本公共服务均等化在我国还是一个政策目标，实现该目标的路径不明晰，基本公共服务的标准存在一系列问题，比如，一些标准比较模糊，大部分文件或政策只规定按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有。总体而言，标准制定工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要。因此，推进基本公共服务均等化，首要的是制定全国的最低标准，使公共服务的提供、监督、评价有据可依。 　　 其次，在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制定政策，政策口径不统一、方向不明确，跨城乡、区域对接困难的问题。通过制度创新，逐步缩小基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间的差距。 　　 第三，我们要认识到，基本公共服务均等化是一个长期目标，不可能一步到位、一蹴而就，需要通过设置明确的时间表，分步实现。 　　 （作者系中国(海南)改革发展研究院海南研究所副所长，经济学博士）

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