发帖
雷达卡
天然气改革驶入深水区
来源于 《财新周刊》 2017年第18期 出版日期 2017年05月08日
十年来，中国天然气消费量增长2.5倍，城镇用气人口突破3亿，天然气市场化改革备受瞩目。然而气源准入、价格形成、监管独立，都是待解难题
1月17日，广西北海，满载着16万吨LNG的“特洛伊号”靠泊在LNG接收站。这是中国石化天然气分公司北海LNG接收站2017年接卸的第一艘LNG船。
《财新周刊》 文 | 财新记者 方向亮
4月16日，云南昆明法苑小区最后一户居民家天然气成功点火，为期近三年的昆明主城区天然气置换工作正式结束，宣告昆明从“人工煤气时代”进入了“天然气时代”。昆明的天然气气源来自于2013年投运的中缅天然气管道。
随着城镇煤改气和管道大规模建设，天然气在中国一次能源消费结构中的比例从2011年的1.8%上升到2016年的2.9%，尽管比例仍小，根据《2016年国内外油气行业发展报告》数据，中国天然气表观消费量从2002年到2016年增长了7倍，天然气市场正在经历从量变到质变的积累。
但行业的快速发展已受到现有体制的束缚。中国石油大学（北京）工商管理学院郭海涛院长告诉财新记者，相对于石油行业的改革，如油价的调整频次和原油进口权的放开，天然气行业改革已滞后很多。近年来，国家推出一系列天然气市场化改革的政策和举措，路线图日渐清晰。然而在政策细化和具体执行上，因涉及面广、专业性强、 利益复杂， 改革之路渐行渐阻，迫切需要富有成效的突破和稳步扎实的执行力。
改革势在必行
过去15年，中国天然气消费量从292亿立方米增长到2040亿立方米，市场体量快速成长，消费结构变化突出。尤其值得注意的是，城市燃气的普及是这些年中国天然气消费的主力，2016年占总消费量的41%，居民用气人口突破3亿人，天然气进入千家万户。
天然气供给和设施建设也快速发展。《2016年国内外油气行业发展报告》显示，2016年国内天然气产量约1378亿立方米，十年来增加了1倍，仍难以满足需求，天然气进口快速发展。作为西部和南部天然气进口通道的中亚和中缅天然气管线，年进口设计能力分别为550亿和120亿立方米，东部沿海LNG（液化天然气）接收站共建成12 座，总接卸周转能力达约655亿立方米。国内干线管网、城市燃气等基础设施也纷纷投运，众多燃气公司应运而生。
从天然气生产商、进出口商，到管道运营商、燃气输配企业， 越来越多市场参与者和终端用户的加入，在使天然气市场活跃繁荣的同时，也形成了倒逼改革的压力和客观要求。天然气市场化改革既符合政府的环保需要和能源选择，也有利于打破行业垄断提高效率，实现对区域性细分市场的统一规范和监管，进而增强中国在国际天然气市场上的影响力。简而言之，当前天然气行业的市场属性、清洁属性和地域属性是天然气市场化改革的重要推动力。
中石油一位业内人士告诉财新记者，各地因气源和运输途径不同，终端气价差异较大，甚至出现批发零售价格倒挂的情况，即工业用气价格高于居民用气价格；天然气相较其他替代能源价格竞争力不足，特别是进口气源。国家发改委价格监测中心刘满平也指出，天然气市场存在不同气源定价利益调节不均衡、天然气价格内部结构不合理等不平衡和利益矛盾。
如果说市场给改革带来了压力，那么国家则给改革注入了动力，规模发展天然气已成为中国重要的能源战略。《天然气发展“十三五”规划》（下称《规划》）明确提出，天然气是中国能源供应清洁化的最现实选择，是中国加快建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系的必由之路，也是化解环境约束、改善大气质量，实现绿色低碳发展的有效途径。
近年来愈加恶化的环境问题，特别是雾霾频发，更凸显了天然气清洁属性的重要意义。天然气的二氧化碳排放量是煤炭的59%、燃料油的72%，大型燃气机组二氧化硫排放浓度几乎为零，工业锅炉二氧化硫排放量天然气是煤炭的17%、燃料油的25%，并且天然气无粉尘排放，单位燃烧热值也优于煤炭。
郭海涛告诉财新记者，目前中国现有行业政策已难以适应天然气行业的发展形势，市场化改革的目的就是要提高资源配置效率，发挥市场核心作用。《规划》明确提出，中国储气能力严重滞后，勘探开发和管道输送环节竞争不足，难以实现第三方市场主体公平接入；行业行政垄断和区域分割比较严重，价格变化难以完全真实反映市场供求关系，进口高价合同气难以消纳；行业监管越位和缺位现象同时并存。
他表示，天然气市场化改革既符合政府的环保需要和能源选择，也有利于打破行业垄断提高效率，实现对区域性细分市场的统一规范和监管。
改革路线图
普氏能源天然气高级执行主编Marc Howson在接受财新记者采访时表示，随着澳大利亚和美国LNG项目陆续投产，全球LNG市场供大于求的形势继续扩大，2020年LNG供给比2015年增长50%以上。当前可谓天然气市场化改革难得的机遇期，内有改革动力，外部环境有利，全球供给充足，价格处于较低水平，为资源进口、降低成本、价格改革创造了宽松环境。
2016年以来，国家密集出台了多项改革政策，“控制管道、放开气价”的思路逐渐清晰。
国家发改委在2014年就要求石油公司开放天然气管网设施。2015年，中石油、中石化两大管网垄断商对其油气管道业务实施分离，进行独立核算。2016年9月，国家能源局发文要求石油企业公开油气管网设施信息，“三桶油”随后都按要求亮出了“家底”。
2016年10月，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，两项“办法”已涉及改革的核心部分，明确国家发改委价格司作为监管机构，天然气管输价格实行政府定价和调整，价格核定原则为“准许成本”和“合理收益”，前者是受政府认可的运营成本，后者是指税后全投资收益率8%（管道负荷率不低于75%时）。中石油规划总院天然气管道所副所长周淑慧指出，上述“办法”体现了四项改革要点：运输销售分离、明晰定价方法、严审管输成本、推行成本公开。
业内人士告诉财新记者，天然气改革路线图的核心是价格形成机制，包括上游气源价格、中游管输价格和终端燃气价格。《规划》要求放宽市场准入，完善管网建设运营机制，落实基础设施公平接入，形成市场化价格机制，更充分发挥市场在资源配置中决定性作用。
国家发改委相关负责人在阐述管输价格时表示，改革的思路是“控制中间、放开两端”，即通过管道业务独立核算和锁定收益率，来控制中间环节的管输价格；通过逐步放开上游区块和天然气进口权，来引入气源价格竞争；通过气源多元化和市场竞价，放开终端气价。
2016年11月，化肥用气价格全面放开，由供需双方协商确定，实现价格公开透明。虽然化肥用气量占比很小，但这是中国首次完全放开油气产品的价格。
在终端环节，市场化改革的试点工作已经展开。2016年11月，国家发改委下发通知，决定在福建开展天然气门站价格改革试点，西气东输供福建的天然气门站价格由供需双方协商确定。福建原来只有莆田LNG接收站的气源，西气东输三线东段建成通气后，来自中亚的管道气入闽， 两种气源从而形成价格竞争。福建物价局明确要求2017年3月1日起优化天然气价格联动机制，重新调整销售价格，预计此次优化下调气价，每年可减轻用户负担1.28亿元。
建立油气交易市场是放开价格的重要一步。2016年11月26日，上海石油天然气交易中心正式投入运行，“三桶油”作为资源供给的股东单位，国内主要燃气企业均成为会员单位，2016年其单边交易量突破了150亿立方米，约占全国消费量的7.5%。2017 年 1月 12 日，重庆石油天然气交易中心也正式签约挂牌。两个交易所主要进行天然气现货市场交易。建立油气贸易中心是放开价格的重要一步，新加坡国立大学能源研究所高级研究员施训鹏指出：“这有助于促进竞争和发现合理的市场价格，即实现‘价格发现’功能。”
这一动作还表明中国正在参与亚太天然气市场定价权的争夺。此前，日本、韩国、新加坡等国都在竞相建设天然气交易中心，希望扩大在国际贸易上的话语权，消除“亚洲溢价”。亚太地区是世界最大的LNG需求地，在供给不足的情况下，亚太LNG价格长期高于世界其他地区。
在石油公司层面，为实现管道设施的第三方平等接入，必须要求“三桶油”管道业务独立。以拥有天然气干线管道70%份额的中石油为例，2015年中石油成立了专门的管道公司，进行独立核算； 西气东输系统、陕京线系统、西南管道已引入其他股东； 2016年，中石油天然气销售公司和五大区域分公司挂牌成立，并已向社会公开了天然气管网资料。 此番过后，“三桶油”已基本完成管网设施开放的准备工作。
绕不过去的坎
万事俱备，但突破有赖于从行业架构上打破藩篱。2015年开始制定并酝酿多时的“油气体制改革总体方案”目前仍一推再推。中石油集团政策研究室副主任王震向财新记者透露，方案推迟主要是在考虑具体操作办法。方案制定过程曲折，这本身就说明当前改革的难度和复杂性。
“管道业务的独立、上游竞争主体的培育，是当前改革绕不过去的两大‘坎’。”施训鹏在接受财新记者采访时如是说。
管道独立，是从财务意义上还是法律意义上独立？施训鹏认为，何种方式能使国家和行业发展利益最大化，尚无明确答案。虽然国家发改委目前选择了前者，但最终要不要在法律意义上从石油公司剥离管道业务值得探讨，“关键是看哪种方式更受管道投资者青睐”。
对于培育上游竞争主体，施训鹏认为，有效引入竞争的方法是培育更多民营企业，或者放开闸门引入外国石油公司。考虑现有国内企业格局，后者可能更为现实。
而王震则认为，基础设施建设和地方利益协调是改革的两大难点。当前中国管道建设不足，管道输气能力已开始制约消费需求的增长；地下储油库建设严重滞后，造成调峰矛盾突出，冬季用气高峰时“保供”压力大，夏季用气低谷时多出来的气又无处储存，地下储油库则是解决调峰问题的有效手段，闲时储气，忙时保供。国家曾多次鼓励社会资本参与管道等基础设施建设，但尚无明显突破。
基础设施建设的门槛高、投资大、周期长、收益慢、专业性强、安全标准高，这些都是吸引社会资本进入的障碍。多位业内人士告诉财新记者，目前石油公司在这一领域引入的合作伙伴多是大型国企和金融企业，大多扮演的是财务投资人的角色，社会资本参与的主要方式是城市燃气公司参与LNG的进口业务，以及新型的煤制气企业。
另一方面， 地方利益难以协调。因天然气管网垄断，“三桶油”经常受到指责，但省级管网和城市燃气公司，即“地方配气”，也存在垄断现象。王震指出：“目前地方供气环节过多、加价水平过高，以浙江工业气成本为例，地方配气费占比较大，约占31%，地方配气价格有较大削减空间。”
一般认为，引入竞争即可打破地方配气垄断，但一位成都燃气行业资深人士对财新记者表示，社会资本大量涌入城市燃气行业，竞争加剧的同时，也因地方政府改革动力不足、监管不到位而乱象丛生。“私营的燃气公司运营不规范，安全隐患大，作业人员不专业，竞争中无所不用其极。”他认为，当前城市燃气行业的竞争就像上世纪90年代的煤炭行业，有些地方富豪甚至在没有取得相关资质的情况下，大规模经营城市燃气业务，出了事故就用钱平事。由于地方利益错综复杂，终端市场的改革亟待设立监管、细化措施、强化执行。
“国有公司需要竞争压力的推动，私营公司则需要强有力的监管。”他总结说。
由于历史原因， 中国的国家石油公司在部分行使政府的监管职责，中国尚无专业油气行业监管机构，现有的监管架构已无法承担市场未来发展的监管职责。从长远来看，为完善天然气价格形成机制，期货市场的发展、管网枢纽站的建设也有待摸索。
今年初，国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松发表调研报告，阐述了英国天然气改革路径和启示，认为其管道与供应业务分离、建立独立的监管机构、鼓励竞争和完善法律等经验都可资借鉴。
王震也认为，中国天然气产业即将进入一个快速发展的战略机遇期，天然气能否发展成为主力能源，取决于改革能否破除体制机制的障碍。“能否抓住当前全球天然气市场格局调整和中国深化油气行业改革的契机，推动全产业链改革，促进各种经济成分最大限度地公平参与天然气产业链各环节，营造公平、合规的经营环境，将极大地左右着中国天然气行业的发展前景。”他说。
施训鹏认为，石油公司、市场、民众的利益导向不同，对改革的期待自然不同，政府的主导作用尤为重要，需要对不同改革意愿和利益进行协调、引导和监管。改革已然驶入深水区，即使顶层设计的政策、方案相继出台，可以预见实施环节将出现复杂甚至激烈的利益博弈。■
京公网安备 11010802022788号
