发布时间：2014-10-18 来源：人大经济论坛

摘要：独立学院是我国在上世纪末出现的高等教育的一种新形式。其法律性质属于法人型的民办非企业单位，具有通过协议方式设立、多元投资主体、同时兼具公益性和营利性成分、按民办机制运行以及是一种探索性的办学形式等特征。 关键词：独立学院;法律属性;特征 上世纪9O年代我国高等教育出现的新生事物— — 独立学院至今已得到迅猛的发展，据统计，到2006年上半年，全国已有独立学院363所，在校生规模达107万H J。独立学院的迅速发展，适应了我国社会和经济快速发展和人民群众对接受高等教育需求丑益增长的需要，并逐步成为推动我国高等教育进一步发展的重要形式与力量。但独立学院的出现毕竟是个新生事物，在其办学过程中还存在诸多的理论与实践问题，为使独立学院的办学更为规范，发展更有后劲，本文拟就独立学院的法律属性及其特征等问题进行粗浅的探讨，以请教于各位专家与同仁。 一、独立学院产生的背景及意义一般认为，我国独立学院最早产生于1992年，形成规模于1999年，得名于教育部[2003]8号文件。独立学院在我国的出现有其深刻的社会原因： 独立学院的产生和发展是我国社会经济持续快速发展以及建设小康社会的需要。独立学院真正形成规模于年，而在此前后，中国的社会和经济发展出现了新的情况：一是发端于东南亚的金融风暴波及我国，导致出口萎缩，内需供求严重不足，社会经济发展受到了严重的影响;二是我国经济经过近2O年的发展，需要进行经济结构调整，改革开放前期那种以廉价劳动力为支撑、以劳动密集型产业为基础，以高能耗、高污染，牺牲能源和环保为代价的经济发展模式难以为继 三是1999年又是我国即将整体跨人小康社会的前一年，而此时我国高等教育的规模及毛人学率，与小康社会对高等教育普及程度的要求仍有较大的差距。根据相关资料的统计，1998年，我国共有普通高等学校1022所，普通高校校均规模3335人，全口径高等教育毛人学率仅为9.8%，而在上世纪9O年代中期，世界平均高等教育的毛人学率已达到22%。 因此，在这样一种社会、经济背景下，为了克服东南亚金融风暴给我国经济和社会发展带来的负面影响，使我国的社会和经济发展恢复到正常的渠道上来;同时，也为了使我国的高等教育适应社会经济结构的调整和建设小康社会的需要，党中央适时作出了高校扩招的决策。这就为我国独立学院的迅速发展提供了有利的历史机遇。 独立学院的产生和发展是满足人民群众日益增长的对高等教育普及化及多样化需求的需要。自上世纪9O年代起，由于经济的发展，我国居民?肖费能力有了很大的提高。1999年，我国城乡居民年底储蓄存款余额达59621.亿元;全国居民平均消费水平为3143元，城镇居民消费水平达6750元 ;与此同时，从1999年开始后的十多年里，我国18岁到2O岁之间接受高等教育阶段的人口出现逐年增长的趋势。预计2005—2008年，将从8800万人增至1.亿人，平均年递增4.8%。在人口基数如此庞大的情况下，要实现中央在第三次全教会上提出的2010年前后高等教育人学率达到15%左右的目标，全国各类高等教育(包括普通高校、成人高校和其他多种形式的高等教育)的在学人数，将至少达到1600万左右_2 J。另外，上世纪8O年代初期出生的独生子女从1999年起开始进人接受高等教育阶段，家长们对独生子女的期望值都比较高，期望自己的子女都能接受高等教育;并且，随着社会及经济进人了新的发展阶段，社会对人才的需求也随之出现了变化，应用型、技能型人才在社会上受到普遍欢迎。在此背景下，社会对我国高等教育的巨大需求以及对高等教育因社会需求的变化而产生的，由原有的义务型、标准化、单一性的高等教育体系向自主型、个性化和多元化的高等教育体系方向发展，也为独立学院的产生与发展提供了契机。 我国高等教育投人不足与民办高等教育的发育不良，也是独立学院产生和发展的重要原因。据统计，年，我国财政性教育经费为2287亿元，仅占当年国民生产总值(GNP)的2.79%，在这2，79% 中又仅有19% 左右用于高等教育;而在这19%的高等教育经费中又有相当一部分经费集中用于211工程等国家重点建设高校。这表明我国高等教育经费投人严重不足，依靠公办普通高校难以单独胜任高等教育大众化的历史重任。另一方面，由于种种原因，从1978年我国恢复民办高等教育起，虽然经过二十多年的发展，但直到1999年，全国具备颁发学历文凭的民办高校仅为33所，在校生为40186人 3。因此可见，期望通过发展我国民办高等教育来促进高等教育大众化的进程也不太现实。 正是在这样的历史背景下，在我国思想观念都较为解放而在经济上又较为发达的省份如江浙等地，一股按照新的机制和模式试办国有民办二级学院的热潮便应运而生了。据统计，到1999年1O月，仅浙江一省就成立了1O所国有民办二级学院，到2002年增加到22所;2001年，江苏省有24家普通高校举办国有民办二级学院，到2003年，增加至36所 对此，国家教育行政管理部门采取了十分理性的态度，～方面允许国有民办二级学院在局部地区积极探索实践，另一方面组织有关专家学者进行认真、全面而又系统的调查研究。也许正是在国家教育部的这种默认态度之下，这股兴办国有民办二级学院的浪潮迅速在全国蔓延开来，据不完全统计，到2003年底，全国已有2O多个省、市、自治区举办了300多所国有民办二级学院，在校生规模达到4O多万人左右;初步形成了占地约7万亩、校舍面积约万平方米、教学仪器设备总值约12亿元、图书资料万册的新增高等教育资源。那么，国有民办二级学院的出现及后来的独立学院的产生和发展对我国社会、经济以及高等教育的进一步发展产生了怎样的影响呢.增加了我国高等教育资源的总量，促进了我国高等教育大众化的进程。以2005年为例，我国高等教育在学人数为2300万，而其中独立学院的在校生为107万，占全国高等学校在校生总数的4.7%。 促进我国社会和经济的发展。独立学院采用民办机制办学，其办学经费无需国家投人，全部依靠学费收人维持办学的各项运转。目前全国各独立学院的学费收费标准不一，通常为每年0.8万元一1.6万元不等，若平均以每生每年需交学费一万元推算，则以2005年的107万的在校生规模为例，仅学费消费一项，每年就多达一百多亿元人民币;若再加上学生因上学而增加的其他学习消费，其数额就更大了。这无疑对推进我国社会和经济的发展起到了积极的促进作用。 为举办学校的发展提供重要的办学经费。据统计，目前一般公办普通高校的办学经费中，只有4O%左右来源于财政性拨款，其余部分得由各高校自筹;而现阶段，一般独立学院需将其学费收人的20% 一3O% 上缴举办学校。 以2005年全国独立学院学费收人推算为例，则独立学院每年向举办学校上缴约2O一3O亿元的学费收人。这部分资金对于普遍缺乏政府财政投人的举办学校来说是非常宝贵的，在一定程度上缓解了举办学校办学经费紧张的局面，有利于改善其办学条件，增加国有教育资源总量，进而有利于提高举办学校的整体办学水平。 为举办学校深化教育教学改革提供有益的探索。按照国家教育部教发[2003]8号文件及其他相关规定，独立学院应采用新的办学机制和模式进行独立办学，其办学经费几乎完全依赖学费收人，只有市场才能决定各独立学院能否生存发展下去。为此，各独立学院都在不遗余力地进行教育教学改革，更新办学理念，按照市场的需求和自身的实际情况确定学院的办学定位、培养目标以及专业设置;设计新的培养方案，改变教学方法与手段，加强实践性环节的教学，增强学生的应用技能和实际操作能力的培养。同时独立学院还要在人事制度、分配制度、学生管理、行政与后勤管理制度等方面进行全面的改革。这些改革和创新的探索，当然主要是为了独立学院自身的生存和发展的需要，但其按照市场需求所做的改革和探索，无疑对于长期在计划经济体制下运行的举办学校来说，为其进一步进行自身的教育教学改革提供鲜活而有益的参考和借鉴。 完善了我国高等教育人才培养体系的结构，使我国的高等教育能够更好地适应社会主义现代化建设的需要。 一段时间以来，在我国的普通高等院校中出现了普通高校朝着综合性大学、研究型大学或教学研究型大学方 向发展的趋势。一些办学历史稍长一些、教学质量稍好一点的大学几乎都往综合性大学或研究型大学，至少是教学研究型大学靠拢，其结果是导致了我国高等教育人才培养体系中的结构性和功能性的缺陷，使得教学型大学和专门学院相对缺乏。而以三本学生为培养对象，以教学型大学为定位，以应用型、复合型创新人才为培养目标的独立学院恰好弥补了这一缺陷。 二、独立学院的界定独立学院目前有多种办学形式，有学者根据合作方的不同，将之归纳为以下几类：(1)普通公办高校与民营企业合作创办的独立学院;(2)普通公办高校与国有企事业单位合作创办的独立学院;(3)普通公办高校与民办高校合作创立的独立学院;(4)普通公办本科院校与公办大专、中专学校合作创办的独立学院;(5)公办本科院校与港澳台及海外华侨、华人资本合作创办的独立学院 5。不同的办学形式有利于独立学院办学形式的多样化探索。 独立学院目前尚处于试办阶段，其主要的法律规范是教育部教发[2003]8号文、教发函[2003]247号文以及《民办教育促进法》及其《实施条例》等相关规定。由于规范独立学院办学的法律、法规建设未臻完善，因此在现实中存在的独立学院其办学机制和模式呈现色彩纷纭、甚至是鱼龙混杂的复杂局面。而独立学院的含义涉及到本文讨论对象问题，为此我们必须厘清独立学院的真正含义。 教育部于2003年4月23日下发的《关于规范并加强普通高校以新的机制与模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称若干意见)是规范独立学院最重要的法律文件，因此，认定独立学院必须以该文件作为依据。根据这一文件规定，笔者认为，独立学院应具备下列要件： 办学主体应为两方以上，即举办方和合作方。举办方为普通高校;合作方则为除普通公办高校以外的其他有出资能力的企事业单位、社会团体、个人及其他机构。有疑问的是，学校的校办产业及政府机构能否作为独立学院的合作方?依笔者的理解，应是否定的。首先，普通公办高校的校办企业或许虽然也有独立的法人资格，但其财产主要是由学校用自有资产投资形成的，因此难免会使校办企业或多或少地隶属于学校，在人事制度及财务管理等方面学校仍能对之施加一定程度的影响，其独立性有限。若由此类校办企业作为独立学院的合作方则独立学院的独立性也因之而受影响，所谓的民办机制也难以真正地建立起来，而这一问题恰好就是独立学院的核心内容和本质要求;其次，一般的国家机构在行政法上是公益性的公共服务机构，其本身的身份决定了其不能直接从事营利性活动，而独立学院实际上就具有营利性，至少可以说是具有经营性。因此除非是专门从事营利性经营活动的国有独资投资公司，否则一般的国家机构不能作为独立学院的合作方。但如果国家机构承诺不收取任何办学回报呢?回答仍然是否定的，其根本原因就在于，国家机构是公共秩序的维护者，是游戏规则的制定者和执行者，其本身不能既做裁判员又做运动员。因此，笔者认为，独立学院的合作者应是除了普通公办高校及其校办企业、一般国家机构以外的其他有投资能力的社会力量。 独立学院一律采用民办机制运行。所谓民办机制，就是指独立学院的办学不靠政府投入，其投入主要是由合作方承担或者以民办机制共同筹措，并按照国家有关民办高校招生收费政策收费。 独立学院办学所需的各项条件和设施，即硬件投入均由合作方承担;举办方即普通高校只能用无形资产即学校的管理、师资保障、学校的办学声誉等无形资产投入。合作双方的权利义务、责任等由双方通过合作办学协议的方式进行约定。至于合作的方式，笔者认为可以采用股份制或合作制等方式。若采用股份制的形式，则双方的权利义务应一致，举办学校因此也要承担与其权利相一致的，独立学院在办学过程中可能出现的风险与亏损，这对举办学校来说是个不利的因素;但有利的因素是，因此也可以更好地驱使举办学校加强对独立学院的管理、指导和支持，从而有利于保证独立学院的办学质量;如果采用合作制方式，双方可以就各自的权利义务进行明确约定，甚至可以约定举办学校对独立学院办学过程中可能出现的风险与亏损不承担责任。至于采用何种合作方式，可以由合作双方根据各自的具体情况来决定。 独立学院的管理体制采用董事会(理事会)领导下的院长负责制。董事会(理事会)是独立学院决策机构，由合作双方通过办学协议约定董事会(理事会)构成人员的分配比例及董事长(理事长)由哪方派出，并在相关的法律文件中，如董事会(理事会)章程等文件中约定董事会(理事会的职权及其议事方式等。为了平衡双方的权利义务关系，更重要的是为了确保举办学校对独立学院办学方向和办学质量进行有效的管理和监督，院长的人选应由举办学校提名，并由董事会(理事会)聘任。