从“财政分灶吃饭”看中央和地方财政关系的症结与应变（结尾3）

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       2. 以财政转移支付为例

　　 财政转移支付制度, 是基于各级政府收入能力与支出需求不一致的状况, 以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政收支平衡制度。[[73]] 具体地说，政府间转移支付主要是中央政府财政资金对省的转移支付，同时也包括省级财政资金对市、县的二级转移支付，以及中央政府财政资金直接对地、市进行的转移支付。一般而言，中央对地方的政府间转移支付在法理上应该根据各个地方的财政能力、财政需求、财政努力以补助金（Grants in Aids）（一般补助款或者特别补助款）的形式垂直支付。我国的财政转移支付制度是在1994年开始实行分税制财政管理体制的基础之上建立起来的，其规范性法律文件主要是指1999年财政部颁布的《过渡期财政转移支付办法》[[74]]，目的在于实现地区收支的均衡，但是该办法已经由财政部在2003年通过《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第八批)的决定》[[75]]废止。我国的财政转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付两类，大体相当于本文所说的补助金。图1显示了1994-2007年期间我国中央对地方转移支付规模的变化走势，据图可以知道，转移支付的规模，无论是财力性还是专项的都呈逐年上涨的趋势，在分税制实施初期，中央对地方的转移支付似乎增长速度比较缓慢，这证明地方财源是相对充分的；随着新一届政府的选举产生，2003年之后的五年间中央对地方财政转移支付的增长速度突然驶入了一个“快车道”，这证明分税制在这一段时期确实收到了预期的效果——增强了中央的财源和财政控制能力，相比之下，地方财源面临紧缩，由于地方的事权没有变化（甚至地方的事权反而扩大），地方政府因应地方事务的财政压力越来越大，不得不仰仗中央财政的转移支付。

图1. 1994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）[[76]]

（来源：财政部官方网站，2013年10月）

　　 （三）分税制及其宪法挑战

　　 总体而言，中国的财政集权和分权是和中央与地方的政治权力变迁同步的。和半个世纪以来的政治权力分配相对应，中国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的“大跃进”、1970～1976年的“文革”混乱以及改革开放以来的“放权让利”。[[77]] 表4详细地展示了建国后我国财政体制的主要特点。直到1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”后，我国才形成现行的财政划分体制——分税制[[78]]。正如上节中所分析的1994年到2007年中央对地方财政转移支付力度的变化趋势，分税制在后期越来越体现出地方财政对中央财源的仰仗和依赖。所以现阶段，我国地方政府财政面临的问题在于：一方面，地方政府的事权逐渐扩大，需要应对的事务纷繁复杂，加之城市化进程的加快，地方政府承担了大量的城市建设、旧城改造等事务；另一方面，地方政府的财权却在不断缩小空间，地方财政收入虽然不断增长，但这些财政收入大部分都交给了中央，实际上地方政府在第一次再分配中可以掌控财政资源十分有限。这种困境表现为：要么出现“中央请客、地方埋单”的情况，要么出现地方政府“有权无财、事权和支出责任不相匹配”的情况，故地方政府的以土地出让金为来源的土地财政在全国各地都十分普遍。理想的财政权纵向配置应该遵循适度分权、事权和支出责任相结合、兼顾效率与公平的原则。[[79]] 加之，我国目前财政收支划分的法律依据只有1993年关于分税制的规定，法律层级较低，执行过程不透明、缺乏法律控制，这些都导致了中央与地方利益时有冲突，中央经常侵犯地方利益。[[80]]

表4. 建国以来财政体制沿革[[81]]

　　 根据我国财税法学界的研究，目前我国两套税收征管机构在协调方面还存在一些问题：（1）关于所得税的征收。目前我国的企业所得税既有国家税务局负责征收的，又有地方税务局负责征收的。除储蓄存款利息所得以外的个人所得税，由地方税务局负责征收管理。这些做法违背了实行分税制改革时确定的共享税由国家税务局征收的原则。特别是在企业所得税的情况下，对于同样类型的企业、同样的税种，由不同的征管机构征收，执法的公平性、纳税人的平等待遇等方面都值得思考。（2）税收征管权的划分尚不合理。一是征管范围交叉。如集贸市场和个体工商业户的税收是国家税务局代征，收人大部分划归地方，国家税务局征税积极性不高，影响了地方财政收入。二是共享税的征管存在矛盾。目前大部分共享税由国家税务局征管，但征收任务又与地方挂钩，是一种不彻底的分税征收制。三是在有些地方，特别是在税源有限，辖区范围小，人口、企业不多的小县和乡镇分设两套税务机构，增加了征税成本，降低了征管效率。（3）征税权与其他执法权相脱节。部分地方收入由国家税务局征收后，其他执法权，如检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来，还存在不少矛盾亟待解决。[[82]]

　　 国务院《关于取消集市交易税牲畜交易税烧油特别税奖金税工资调节税和将屠宰税筵席税下放给地方管理的通知》[[83]]规定，屠宰税和筵席税下放地方管理后，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济发展的实际情况，自行决定继续征收或者停止征收。继续征收的地区，省、自治区、直辖市人民政府可以根据《屠宰税暂行条例》和《筵席税暂行条例》[[84]]的规定，制定具体征收办法，并报国务院备案。目前，《屠宰税暂行条例》已被废止，筵席税在大多数地区已停征，因此，有关地方政府在这两个税种上的立法权已经失去意义。这样一来，地方的财源又会减少一部分。2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案，2012年上海首先交通运输业和部分现代服务业开展试点，2013年8月1日起“营改增”范围推广到全国试行。由此趋势也可以看到，“营改增”之后地方财政资源紧缩的趋势将不会从税源上得到缓解。

　　 以当前地方财政实际运行状况来看分税制在宪法上面临的挑战，本文认为，我国在相当大的一段时期内仍然面临中央与地方财政事权和支出责任划分与事权划分不成比例的问题。这个问题的症结表现在宏观府际关系和微观的事权划分两个方面，就宏观府际关系而言，国家财政在的分配问题实际上与中央和地方的分权模式密切相关，落实我国宪法关于央地关系的宪法规范，完善中央与地方权限划分是其解决之道。就微观角度而言，1994年以来的分税制财政管理体制在初步解决中央和地方税款分配之后，仍然需要直面事权的划分制度。正如我国学者指出的，事权的划分是规范政府间财政关系的一个中心问题，而且事权划分改革的难度大于税款分配的难度。[85]我国传统意义上在计划经济体制之下的财政划分制度属于深受前苏联影响的高度集权的财税征管体制，在这种模式下，地方的财政自主权被极大地限制，而且地方政府还负担了很多由于支出责任、事权不匹配而导致的外部不经济性（External Diseconomies）[[86]]。 从中央和地方关系法治化的角度看，我国宪法和法律关于中央与地方财政事权和支出责任划分的目的在于“促进中央和地方两个积极性”，而由是观之，以中央为本位的集权模式显然有超过必要的限度而扼杀地方财政活力的危险。

六、结论和建议

　　 现代国家也被认为是一种财政国家和税捐国家（Der moderne Staat als Finanz- und Steuerstaat），公共财政与法治的关系可以从多方面理解。[[87]] 本文从财政治理的法治化角度分析了中央与地方财政事权和支出责任划分的理论意涵和制度构建的必要。中央和地方财政划分的问题是当今世界各国所面临的一个治理难题，这也适用于说明当前我国中央和地方政府在财政结构安排上的困境。在现行分税制的制度安排下，我国还没有一部明确规范中央与地方财政事权和支出责任划分的基本法律，宪法上中央与地方关系的法治化在财政税收领域还远未达到健全“财政国家”所要求程度。但是关于国家财政结构、财政划分之必要性、财政分权理论、财政划分模式等方面，学术界和实务界都累积了相当的共识，虽然具体的财税法律制度还不足以直接优化国家财政权的纵向配置，但是国家已经有了可资借鉴的有益经验和进一步制度创新的法理基础。

　　 （一）就中央与地方的财政结构方面的结论

　　 中央和地方的财政结构首先是指一定规模的财政资源在国家和人民之间按照“量能课税”、“税捐法定”、“稽征经济”为原则进行分配的问题，其次是财政资源在中央与地方分配比重的问题，最后是财政资源在同级地方政府之间均衡分配的问题。就财政比重问题而言，中央与地方的财政划分应该遵循与事权划分相一致、相协调的原则，避免地方政府“有权无财”或者是“中央请客、地方埋单”的情况。

　　 （二）就中央与地方的财政划分法治化方面的结论

　　 中央与地方的财政划分必须予以法治化，以解决地方政府财政自主性和中央政府财税统筹性方面法律不确定性的问题。建议在分税制财政管理体制内，针对特定的税种与税率赋予地方部分自主决定的权力。同时建议我国在时机成熟时及时出台明确的《中央与地方财政划分法》以及时克服中央与地方财政转移支付当中缺点和漏洞。在中央政府与地方政府在财政事权划分产生争议的时候，应该按照法治化原则，将该争议提交给中央政府的特定机构裁；当省级政府与省级以下政府的财政事权划分出现争议的时候，应该将该争议提交省级政府的特定机构裁定。

　　 （三）就中央与地方的财政划分模式方面的结论

　　 无论在联邦国或者单一国，中央与地方财政事权和支出责任划分都体现为一种财政分权。联邦国一般都很好地处理了税收权力背后的国家整体与国家部分、中央与地方的利益分配问题，单一制国家也同样需要处理这些问题。财政划分并不必然与国家的结构形式相互关联，某些单一制国家也通过地方自治很好地完成了财政分权。建议我国采用兼顾中央与地方并切实保障地方财政自主核心领域的制度模式，在此模式选择的基础上逐渐夯实地方税收体系。

　　 （四）就我国分税制进一步改革和完善方面的结论

　　 我国分制度的税制历经近二十年的实践，曾经调动了中央与地方两个积极性，对我国财政税收制度的完善发挥了极其重大的作用。但是分税制是国家在经济转轨过程中由中央政府推动的一项经济改革，分税制并非就是财税制度改革的终点。中央与地方财政权力的配置必须以各自的事权为基础，不但财政资源与支出责任、事权要相互配合着推动改革，而且财政选择的权力也需要在中央和地方进行分配。故建议我国在已有的制度基础上，继续深化财政划分体制改革，在适度加强中央的财政事权的基础上，调整税种在中央和地方的划分，建立和激活地方财税法律体系，确保地方财政的自主性和充分性。

    全文完（注释略）

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