背景解读
在中美贸易争端中,2018年5月29日,白宫宣布将对500亿美元从中国进口的高科技产品,以及和《中国制造2025》相关的产品征收25%的关税。此外,投资限制,技术出口管制等措施也将出台。同时对在美国从事机器人、航空和高科技制造专业的中国留学生,白宫也可能收紧签证政策。自美方挑起中美贸易争端以来,《中国制造2025》被不断提及,我们认为该提议是国务院常务会议通过和印发的一个十年行动指南,迄今为止其作用和美国、德国类似规划的实际影响相似。
不宜将《中国制造2025》解读为持续到2050年,分三阶段实施的国家战略,而宜理解为引领中国制造业转型升级的十年行动指南,其和中国长期坚持制定的国民经济和社会发展“五年规划”,次贷危机后中国曾经推出的“十大产业振兴规划”具有明显的不可比性。
《中国制造2025》宜视为一项和中国经济转型升级,提质增效相关的十年行动指南,它为中国制造业勾勒出了一个有远景指导意义的指引,并和西方国家在相关领域已有的类似规划具有可比性。
1西方国家提出先进制造的类似规划早于中国
中国在2015年3月,由国务院常务会议通过了《中国制造2025》并随后印发。
其时代背景可概括如下:
一是当时恰逢中国A股新一轮泡沫的巅峰时期。社会气氛较为浮躁,影子银行系统和互联网金融尤甚。
二是从发布时间和文件标题看。
其属于十年行动指南(2016-2025),而将其和2017年底到2018年初逐步浮现的十九大报告,以及十九大报告中提出的中国经济发展2020,2035和2050三阶段目标挂钩,可能属于对《中国制造2025》的后缀式和关联性解读,但这种关联度不强。
三是并没有明显迹象表明,在机构和人员配备、财政预算安排和政企资源动员方面,中国政府为《中国制造2025》做出具体安排。
因此该十年规划是远景性和指引性的,和中国政府协调国民经济和社会发展的五年规划存在明显区别。
不仅如此,西方国家制定先进制造业类似规划的时间更早,在战略装备内容方面,大国之间的差异不明显。
2012年2月,美国国家科学技术委员会发布了《国家先进制造战略规划》,这比被贴上“工业4.0”始作俑者标签的德国更早。该战略规划用于指导美国联邦政府支持先进制造研发的各项计划和行动,提出了促进中小企业投资,增强劳动力技能,建立创造性的合作关系,协调联邦投资以及政府采购落实早期收获等五个战略目标,并给出了支持该战略规划的具体财政预算,以及接受和列支预算的政府部门。例如在2013年美国联邦财政为该战略规划安排的预算超过22亿美元。
2013年4月,德国政府提出《工业4.0战略》,并在随后的汉诺威工业博览会上正式发布,其目的是为德国在新一轮工业革命中占领先机。该战略已经得到德国科研机构和产业界的认同,弗劳恩霍夫协会将在其下属6-7个生产领域的研究所引入工业4.0概念。
德国工业4.0由德国联邦教育及研究部和联邦经济技术部联合资助,投资预计达2亿欧元。德国所谓的工业四代(Industry4.0)是指利用物联信息系统(Cyber—Physical System简称CPS)将生产中的供应,制造,销售信息数据化、智慧化,最后达到快速,有效,个人化的产品供应。
由此,美德两国对未来制造业的规划,更多地在战略引领和研发环节,较少通过大规模国家财政投入直接支持相关产业和产品的产销。此外,美德制造业确实已基本走过自动化和信息化阶段,大致走到了智能化阶段。中国制造2025的提出,比美国和德国等都略晚了一些,国内制造业也处于参差不齐的状况,许多产业尚未完成基本的行业集中和信息化进程。同时,德国和中国的战略是开放的,中德双方签署的《中德合作行动纲要》中,有关工业4.0合作的内容共有4条,第一条就明确提出工业生产的数字化就是“工业4.0”对于未来中德经济发展具有重大意义。双方认为,两国政府应为企业参与该进程提供政策支持。
2欧美对中国制造2025的主要意见
2015年5月19日,国务院正式印发《中国制造2025》作为实施制造强国战略的第一个十年行动纲领。建议提高
制造业创新能力、推进信息化与工业化深度融合、积极发展服务型制造和生产性服务业等九项战略任务和重点,并提出新一代信息技术产业、航天航空装备、生物医药及高性能医疗器械等十大重点发展领域。应当关注到,国务院常务会议通过和印发的意见并不在少数,例如新型城镇化、返乡下乡、乡村振兴等都属此类,但很难将众多的国务院常务会议的决定和国家战略等同起来。
中国政府计划出台后,各方褒贬不一,批评建设和赞扬鼓励者兼具。2017年3月7日,欧盟商会发布报告《中国制造2025:产业政策对弈市场力量》,分析《中国制造2025》的规划思路,对中国政府和欧洲企业提出建议。欧盟商会的忧虑在于,尽管中国政府多次表明大力发展市场力量,《中国制造2025》规划传达出的思路却是维系政府主导经济的主体地位来实现经济发展的目标。
一是《中国制造2025》中提出通过政府补贴、资金支持、以技术转移换取市场准入、针对外资企业的市场准入和政府采购限制等形式扶持重点领域中本国企业的发展。
这将导致欧洲企业的市场准入空间收窄。以新能源汽车为例,欧洲企业需向中方企业转移核心技术方能获得市场准入。
二是《中国制造2025》中设立大量国内外市场份额目标。
中国政策是否会日趋排外转而塑造更利于本土企业的竞争环境,这令人生疑,而欧盟商会认为无论投资来自哪国,在华合法注册的企业都应当根据中国法律受到平等对待。
三是近年来中国与欧盟的双边关系高度不对等。
2016年中国在欧盟投资超过350亿欧元而欧盟在华投资仅为80亿欧元,双边投资关系互惠性的缺乏应引起中国政府注意并推动市场准入公平化。
2018年3月22日美国公布的对华301调查报告涉及《中国制造2025》,认为中国使用合资要求、股权比例限制和其他外商投资限制来强制或迫使美国企业转让技术。此外,中国还采取行政审批程序限制外商投资、鼓励对外并购高技术资产等措施来帮助中国产业获取先进技术。中方回应:《中国制造2025》为发达国家高端装备、零部件和先进材料提供了巨大的市场空间。但美国对于《中国制造2025》中高科技的培育发展仍存芥蒂,全球市场的技术、市场和利润的争夺潜伏尚存。
相比于美国的强烈应激行为,韩国的态度更多的是忧虑和呼吁危机意识。韩国《中央日报》发布的评论称,《中国制造2025》出台意味着中国正大步推进超越韩国制造业的战略,相比之下韩国在制造业等所有领域的革新能力都大幅落后于中国。进入21世纪后,企业经营者的保守做法使得风险投资和产业变革进程大幅萎缩,韩国产业结构未发生变化。
《中央日报》中国研究所所长韩友德分析称中国经济开始表现出“脱亚洲”动向,与德国进行创新合作成为新的主线。2016年中国并购德国企业的总规模达110亿欧元,通过与德国建立新的技术合作关系缩小与发达国家的技术差距。以往日韩生产零件在中国组装然后销往欧美的分工结构正在被打破,中国和周边亚洲企业将不再是合作和分工的关系,而很有可能变成竞争对手,韩国的家电、汽车、钢铁、化学制品制造业面临被挤出中国市场的压力。
在《中国制造2025》引起国际社会普遍担忧的同时,也有部分国家对中国制造伸出橄榄枝,表示出合作意愿,譬如德国和法国。2015年7月,中国工业和信息化部与德国联邦经济和能源部签署《推动中德企业开展智能制造及生产过程网络化合作的谅解备忘录》;2015年10月,德国总理默克尔访华,中德就推进“中国制造2025”和“德国工业4.0”达成共识;2016年1月,中国科技部与德国联邦教研部签署《关于在智能制造(“工业4.0”)和智能服务领域通过双边科技合作开发和推广创新方案的联合意向声明》; 2016年6月,《第四轮中德政府磋商联合声明》再次强调双方将继续落实在“工业4.0”领域签署的协议。
2016年11月举办的第四次中法高级别经济财金对话就两国创新合作达成共识,双方鼓励两国工业界立足“中国制造2025”和法国“未来工业”计划进行合作。为落实会议成果,2017年7月中法联合推荐首批工业合作示范性项目,合作领域涉及数字化生产、绿色制造、职业培训和基础教育。2017年12月,第五次中法高级别经济财金对话提出,双方致力于加强中国工业和信息化部与法国经济和财政部企业总署在中法合作机制联委会框架下的合作,支持中法产业合作项目和经验,鼓励双方企业、大学和研究机构进行务实交流与合作。