审计署：披露多省份存在隐性债务，违规举债手法曝光

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导读：审计发现，有的市县将未经招拍挂程序、未签订土地出让合同、未缴纳土地出让金的土地进行抵押；有的市县以项目特许经营权、公益性收费权、公益性资产等质押和抵押贷款。

防范化解重大风险是今年全国审计部门的工作重点，其中之一地方政府债务风险防控情况，而违法违规举债担保形成隐性债务又是审计的重中之重。

根据审计署统一部署，今年各省市对地方政府债务风险情况进行了审计，重点关注地方违法违规举债担保形成隐性债务。

近日合肥市审计局公布了截至2017年末市本级形成隐性债务（地方债管理系统以外的政府性债务）475.38亿元，引起市场关注。

第一财经记者梳理发现，近期不少省市审计部门公布了2017年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称预算审计报告），其中地方政府债务风险防范情况是审计重点，不少地方不同程度的存在违法违规举债形成的隐性债务。

多省揭露隐性债务

隐性债务是指政府及其部门在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务，未纳入地方债管理系统。

贵州省审计厅公布的预算审计报告显示：从3个市（州）政府性债务审计情况看，有的地区2016年8月以前还存在管控不够的问题，如未按规定的举债渠道通过政府购买服务、违规担保等形式融资，有1个县在该省政府性债务“七严禁”管理规定出台后，仍违规通过平台公司以8.80%的年利率向信托公司融资2年期资金3740万元，用于旅游基础设施建设。

山东省审计厅7月底预算执行审计报告显示：3个市和9个县以公益性资产抵押或通过医院、学校举债等方式融资36.56亿元。

浙江省审计厅今年7月底公布的预算审计报告显示：部分市县债务限额以外新增政府隐性债务较大。9个市县存在不同程度的政府隐性债务。乡镇财政赤字或隐性赤字情况不容忽视。审计的284个乡镇中，有49个乡镇存在财政赤字、金额23.19亿元，有19个乡镇存在隐性赤字、金额18.56亿元。

广东省审计厅今年7月公布的预算审计报告显示：梅州市、揭阳市违规提供债务担保，涉及债务金额10.96亿元。

西藏自治区审计厅预算审计报告显示：也发现当地变相举债，政府隐性债务规模较大，存在潜在债务偿还风险。

具体来看，1个市本级通过政府购买服务、行政机关违规作为贷款主体、承诺财政资金偿还贷款和“明股暗债”等方式,变相举借政府债务41.33亿元,存在较大风险。1个县本级通过建筑企业垫资承包建设党政办公楼、市政基础设施、教育卫生和酒店等77个建设项目的方式,违规变相举借政府债务21.54亿元。目前该县财政收入年均不足4000万元,存在较大债务偿还风险。另外1个县本级违规向融资平台公司注入公益性资产18.29亿元。

河南省审计厅预算审计报告指出：5个省辖市本级和29个县（市、区）政府及其所属部门，仍然采取银行贷款、集资等方式，直接举借政府债务15.26亿元。2个省辖市本级和9个县（市、区）政府通过所属融资平台公司和国有企业举借政府相关债务12.95亿元。

海南省审计厅预算审计报告显示：该省政府性债务总体情况可控，从2017年7月清理整顿不规范政府融资担保行为以来，长期支出责任快速增长的势头得到有效遏制。但是，有1个市本级债务率超过100%的警戒线，1个管理委员会2017年11月仍违规向企业借款725万元；11个市县涉及不规范举债应整改事项88项，已整改42项，尚有46项未整改，占52.27%。

今年审计署第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计时，发现黑龙江省大庆市、重庆市南岸区通过向企业借款等方式违规举借政府性债务19.7亿元。

隐性举债手法揭秘

2015年实施的新预算法明确，地方政府举债唯一合法渠道是发行地方政府债券。记者梳理近些年审计部门、财政部门公布的违法违规举债手法发现，不少地方借政府融资平台公司，不规范的PPP模式、政府购买服务、政府性基金、专项建设基金、股权投资、委托代建项目、土地、收费权等抵押贷款变相举债。

湖南省审计厅发现当地2015年以来市县政府性债务增长较快、隐性债务占比较高。在分析隐性债务高涨的手法时，发现一些地方通过不规范的政府购买服务、PPP项目举债。

比如，有的市县将工程项目或将工程项目与服务打捆，作为政府购买服务项目，且约定保底承诺；有的市县签订不真实的政府购买服务合同，协助融资平台公司融资；有的市县PPP项目中包含了政府保底条款、社会资本方不参与项目的实际运营。

另外，地方通过不规范的政府投资基金、专项建设基金、股权投资、委托代建项目举债也比较常见。

一些市县在政府投资基金中承诺用财政资金回购股权；一些市县政府在国家开发银行、农业发展银行的专项建设基金项目中，承诺用财政资金回购；一些市县股权投资项目实质为“明股实债”。

此外，地方通过不规范的土地、收费权等抵押贷款变相举债。

审计发现，有的市县将未经招拍挂程序、未签订土地出让合同、未缴纳土地出让金的土地进行抵押；有的市县以项目特许经营权、公益性收费权、公益性资产等质押和抵押贷款。

一些地方继续违规担保形成或有债务。有的市县政府为融资平台公司违规出具担保函、承诺函，有的市县政府在专项建设基金、股权投资合同中约定政府回购的选择性条款等。

由于一些融资平台公司未完成市场化转型，一些市县融资平台公司仍然承担政府融资职能，所在市县政府承诺由财政资金偿还其债务。事实上财政部等披露的不少地方违法违规举债担保案例中，绝大多数都有当地融资平台公司的身影。

在6月20日的第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，审计署审计长胡泽君表示，2017年7月全国金融工作会议后，相关地区风险防范意识进一步增强，举债冲动得到有效遏制，违规举债问题明显减少，目前债务风险正得到有序有效防控。

去年以来，财政部也相继封杀了地方政府通过融资平台公司、PPP模式、政府性基金、政府购买服务等方式变相融资的渠道。并对违法违规举债担保的地方严肃问责，部分负有直接违法举债责任的官员直接被撤职。

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