我国城市化进程：路径选择的再思考 刘宇辉 财政部科研所 已发在<中国财经信息资料>2005年第八期CN11-4112/F 一、我国的社会经济发展的阶段和亟待解决的诸多问题要求加快我国的城市化进程。 城市化是一个国家经济发展到一定程度的必然趋势，我国作为社会主义市场经济大国当然也不能例外。因为城市是节约费用和获得聚集效益的空间形式，它节约因分工而产生协作的费用，城市中企业的规模收益递增，企业和居民获得外部经济，并且节省城乡、城市间及城市内部的交易费用，所以发展市场经济就必须加快城市化进程。按照世界银行的数据我国2001年大口径的城市化率为37.7%，低于世界平均水平10个百分点，低于中等收入国家平均20个百分点，低于高收入国家近40个百分点。我国城市化滞后于工业化，最后必将影响我国工业化进程。随着我国改革开放事业的扩大和深化，加快我国城市化进程不仅成为广大民众的呼声，而且也日益提上高层的议程。党的十六大的召开，“五个统筹”的提出以及全面建设小康社会都要求我们迅速而又稳健地选择一个符合我国国情的城市化进程方案并实行之。我们绝不能像有些西方国家那样放弃对国家发展的调控和规划，结果带来种种问题和弊症，如同环保问题一样走先污染后治理的老路。 世界银行发布的关于部分国家和地区城市化率数据 % 年份 中国 香港 印度 日本 韩国 美国 巴西 俄罗斯 越南 1998 33.4 100 27.2 78.5 80.4 76.8 79.9 72.9 23.3 1999 34.4 100 27.4 78.6 81.1 77.0 80.5 72.9 23.7 2000 36.2 100 27.7 78.8 81.9 77.2 81.2 72.9 24.1 2001 37.7 100 27.9 78.9 82.4 77.4 81.7 72.9 24.5 资料来源：《国际统计年鉴2003》，120页，转引自World Bank Database 随着我国“三农”问题的日益严峻，五年内取消农业税等重大政策的出台，加快我国城市化进程几乎到了迫在眉睫的地步。而笔者认为，彻底解决“三农”问题的根本出路即在于完成中国的城市化进程，消灭掉中国最后一个“农民”。在这里我们使用“农民”的最狭义的定义，即代表前资本主义经济关系、生产能力和思想意识的、自给自足的自耕农阶层。使他们成为中国城市化进程的最大受益者。他们当中的绝大多数要走向城市成为第二、三产业的从业者，成为市民，成为我国中产阶级的重要组成部分；而其他留在广大农村地区的农民将演变为农业企业主和农业产业工人从而使中国实现农业产业经营，极大程度的解放和发展生产力，实现中国社会的又一伟大变革。 二，城市化进程目前有两种方案可供选择：一种是作为国外主要经验的大城市战略，一种是我国部分学者提出的并在部分地区搞试点的小城镇战略。 大城市战略是历史上西方发达国家和部分新兴工业国家所走的道路。经过几十年甚至上百年的发展和苦心经营，他们的城市化水平已经达到相当的规模，成就显著。城市人口占全国人口的比例大幅度攀升人均经济水平和人民福利得益有明显增进，但是也带来了被称之为大城市病的诸多问题：（1）人口聚集程度太高，城市不堪重负。诸如东京、纽约、汉城、墨西哥城等大城市或者超大城市由于过度发展，人民乃至市政已经深受其害。大量刚从农村地区、欠发达地区、边远地区和其他国家流动或者移民过来的人口滞留在贫民窟，而大量贫民窟的存在严重影响了市容市貌和文化环境。同时，这样又造成贫富差距迅速拉大，阶层对立突出。大城市的原住民对新移民相对排外，而新移民也比较难以容入大城市的主流社会。（2）治安混乱，社会矛盾尖锐，恶性事件时有发生。由于大城市往往是交通枢纽中心，人员众多、混杂，所以经常成为犯罪活动的多发地；再加上管理、教育的缺失，新进入的群体的聚集地经常成为各种犯罪活动的温床，而且更有组织化、规模化、恶性化的特点。（3）城市工业污染严重，人居指数严重下滑。由于历史原因，大城市经常又是大型工矿企业集中的地方，制造业发达，拥有一定规模的机动车辆造成巨大的尾气排放，导致居民生活水平恶化，居民生活福利变差。（4）物价尤其是地价畸高，严重制约人民生活水平的改善。由于大城市的经济特性，其地价等物价水平往往要高于其他地区很大比例乃至数倍，居住于此的成本自然很高。这对于新进入的前农村人口来讲无异于造成很大的生活压力。（5）生产要素资源和信息的不对称，失业率居高不下。由于城市的规模过大，导致交易成本和信息费用增大，不利于各种资源尤其是劳动力资源的有效利用。而且由于涌入大城市的农村劳动力往往生产能力、文化水平较低，也很难在城市中找到合适的工作，造成巨大的就业压力。（6）城市畸形发展，高层建筑带来战略安全隐患。由于大城市区域有限，不能向外扩展时只好向上发展，超高层建筑大量建设，不仅带来相对过多的资源消耗而且构成诸如军事、安保、防空等种种隐患。大城市对地震、火灾、恐怖主义、公共卫生等突发事件如何应对，也成为非常棘手的问题。（7）生活频率加快，市民压力大容易诱发心理疾病。由于大城市适应于市场经济竞争的生活方式，其生活频率要高于前农村和中小城镇地区，时间安排紧张，市民安逸指数下降，造成福利减少，甚至还会诱发神经衰弱、抑郁症等心理疾病。有人认为大城市居高不下的自杀率很可能和城市体系本身有关。当然，这几方面都是相对而言的，不过我们也必须引以足够的重视，总结经验，吸取教训。 有鉴于西方发达国家和新兴工业国家城市化进程中产生的这么多的积弊，所以国内有些学者提出中国不应照搬西方的大城市发展模式，而应与之相反地搞小城镇建设，这一设想得到不少人的支持，并被冠以具有“中国特色的城市化道路”的称谓。走这样一条道路，可以从基本上避免前文所述的诸种城市病症，而且改革的阻力小，可行性大，国家改革的成本相对较小，而且似乎符合中国特殊的国情。但笔者认为，这一方案着实不可取。其最大的弱点在于过多地占用了土地。据保守估计，按目前一乡镇级城区规划二至九平方公里的标准，中国目前有五万个左右的乡镇，仅其一半发展成为中小城镇，其占用土地之总和就相当于我国江苏一省所有的耕地，这还未包括更多的非建制的小城镇的建设。众所周知，我国已是一个耕地严重不足的国家，用不到世界百分之七的土地养活着逾世界百分之二十二的人口。随着经济发展，耕地被占用、“开发”、过度开垦而废弃、沙漠化、荒芜和人为撂荒的面积触目惊心。要知道仅被硬化的土地实现复耕的条件就需要一百年以上的时间。对于如此大规模的耕地丧失，实有遗祸于子孙之嫌。此外，大规模的推进小城镇建设式的城市化是一种比较低级的城市化，很有可能造成大城市和小城镇新的二元经济结构布局：广大的小城镇居民恐怕仍难以享受或难以平等享受城市市民在市政建设、公共服务、道路桥梁、文化娱乐、教育、公共卫生、市民福利、社会保障、财政投入、城市便利等方面的待遇；难以更好的分享我国改革开放事业和城市化进程所带来的经济得益；难以更好的利用社会主义市场机制所带来的效率与公平。同时过多的小城镇不利于集中物力财力搞建设，把大量的财政资金如胡椒面一样洒了出去；而且大量的小城镇有可能造成我国基层政权数量和规模迅速扩大，给广大人民群众带来更重的负担，也为财政造成不小的压力。大量的小城镇建设、缺乏足够监管的中小型工厂势必使环境污染、偷逃税收、违法营业、制假贩假、虐待工人、非法雇用、“血汗工厂”成为可能。考虑到目前的小城镇加工业的现实，这一点必须给予充分重视。如此伤害市场机制和污染市场环境、有损于社会道德，危及经济、社会安全和违背人权的原始积累、经济发展或者城市化，不要也罢。概言之，由于小城镇形不成相对的完善城市功能、不利于可持续的发展观，所以大面积的推广小城镇式的城市化的确有待商榷。 三、经过上述比较，并考虑到中国的实际，笔者认为，我国的城市化进程可以走第三条道路。 这条道路可以最大限度的规避前两种战略所带来的风险、弊症和困难，而又能比较好的发挥两者的优点和可取之处，从而寻找到成本与收益曲线的最优交点，达到“两害相权取其轻，两利相权取其重”的最优组合。那么，这条城市化的第三条道路可以表述为：在限制和规划、调控下发展大城市和小城镇的同时，大力推进中等城市的发展使其成为我国劳动力的主要容纳地的综合战略，并使这一战略和推进深化我国其他经济领域的改革、行政级次的改革、全面建设小康社会等伟大战略目标相统一，最终完成一个农业国家向一个工业国家的转变，一个转型国家向一个市场经济国家的转变，一个发展中国家向一个中等发达国家的转变，一个经济大国向一个经济强国的转变。推进我国的城市化进程，走第三条道路，笔者认为： 第一，在市场机制下，在政府的调控、规划和有效监管下，有限度的同时发展大城市和小城镇是可以的，也是必需的。大城市和小城镇虽然是有诸多积弊，但同样也有其各自优势，只要不过分发展，其弊端就可以得到有效的控制。况且我国目前的情况下增加几个超大型城市和十几个大型城市也是必要的，而小城镇的低成本也更利于地方上的因地制宜。同时，二者在市场机制下既然存在，那么必有其存在的因素和土壤，所以我们不能只见其恶而将其一棒打死。中国特色的城市化进程诚如小平先生所言：“摸着石头过河”，才能走出自己的道路来。只要各级政府负起责任来，尤其是中央和省级政府搞好规划、限制数量、优化配置、做好公共服务和基础设施建设，防患于未然，发展大城市和小城镇自然也是利国利民。同时，根据经济学有关原理，作为由农村分流出来的广大农民基于有限理性人假设一般会倾向于主动流向大城市，因为那里的工资、收入高、生活水平好；或者涌到广大小城镇里，因为这里的门槛低、进入成本小，社会地位较大城市高，转移的难度和风险低，认同感较高等等。这是市场本身寻求资源配置的结果。所以对此，我们不应用“堵”，而是用“疏”：疏导。有规划的，有限制的发展大型城市和小城镇。 第二，政府合理行使其宏观调控职能，在尊重经济规律的条件下迅速地、大规模地发展中等城市，使其成为吸收容纳从农村分流出来的亿万劳动人口的主力军。因为大力发展中等城市的城市化有前两者不可比拟的优势：一方面可以有效避免大城市的弊端，有效地治理大城市的病疾，或者把其控制在合理范围内，另一方面又可以比较有效地减少小城镇造成的耕地浪费、财力分散以及文化、教育、交通、资源的过度分散使用。中等规模的城市处于城市体系金字塔结构的中部，上接大城市，下联小城镇，往往是传统县域的区域中心，具有大城市和小城镇不可替代的功能。而且一定数量的中等城市对合理分流农村剩余劳动力和控制人口盲目流向大城市起到了“蓄水池”和“节流阀”的积极作用（中国城市年鉴2003，270页）。所以在中长远的一个时期内发展100-200个左右的中等城市，势在必行，而发展中等城市可以和我国行政级化改革统一起来：分省撤乡，市县同级的在全国范围内设置50个左右的省，每省辖50个左右的县市，而新形成的经济政治次中心，正好是中等城市的数量。这些城市必定重新规划、建设，进而增加对劳动力需求，进而逐步加快我国城市化进程。但是发展大规模的中等城市市场本身配置很难达到最优，出现一定的市场失灵，所以需要政府的介入。 第三，我国城市化路径的选择，还要考虑到我国广袤土地上东西部地区的巨大差异，做到具体问题具体分析。众所周知，我国广大的西部地区地广人稀，矿藏丰富，游牧业发达，经济相对落后，生活条件较差。西部地区的这些具体情况要求我们不能大规模地推广小城镇的建设。比如青海省海西自治州32.58万平方公里的土地上仅生活了56万人口，这样的省情如何大规模地搞遍地开花的小城镇？所以要西部地区就当把精力放在致力于扩大吸纳农村人口，如何提高人口的集中程度上来，以发展大中城市为主。而我国的中东部地区与之正好相反，土地尤其是耕地极为有限，人口众多，自然资源相对匮乏，经济得到较好的发展，三大都市带有了雏形但是问题重重，开始显现大城市病的顽疾。如果让这些早已不堪重负的超大城市再吸收、容纳数亿农村剩余劳动力是非常不现实的。所以在这些地区适当发展中小城市和大都市的卫星城，以提高城市化质量为目标是应有之义。巨大的经济发展、人口分布、产业布局的差异要求我们不能一刀切地搞大城市战略或者使小城镇在全国960万平方公里的国土上不分情况的遍地开花。所以适宜我国特殊经济环境，西部以大中城市为主，而中东部地带促进中小城市建设是我国城市化进程的可选之路。 第四，从财政支持城市化进程和配合中远期财政改革上考虑。建设中等城市与专门搞大城市或者小城镇的费用大体相当，但前者更有利于经济发展、财政增收和财政体制改革。废止三提五统和取消农业税后，县乡财政异常困难，而我们的财政体制分税制改革计划将物业税（亦称不动产税）作为县市一级政府主体税种，如果仅让占全国数目不足千分之一的大城市独享此利，无异于令其他县市财政上雪上加霜；但如果搞那么大范围的小城镇，可以试想这些小城镇上的不动产税是如何数量，怎么征收。此外，财政资金的使用，一方面不能偏爱少数大城市，使富者愈富，穷者愈穷，公共资金不能为少数人服务而应应用于公众；另一方面我国的财力又极为有限，又不能撒胡椒面一样天女散花，分散了财力却没有什么效果。中等规模的城市及其辐射的区域经济的发展，有利于地方财政增收，改善困难境地。同时，适当的地方政府数量和规模也有利于我国推行复式预算、部门预算和细化预算。显然，过小的乡镇规模难以搞比较科学的预算体系，而大城市的预算改革的阻力因为种种原因会较大。所以发展中等城市的战略有利于我国财税体制改革的长远目标的实现。 第五，从教育改革和教育资源的合理有效配置上考虑。大城市的过分发展，造成教育资源过度分布于大城市，使广大非中心城市地区和中低层阶层享受不到或者较难享受优质教育这项公共物品，而这种不平等不仅本身是不经济的，并且也不利于社会长远发展。但大力发展小城镇，把大量的教育资金分散开来，村村办小学、乡乡搞初高中，不仅教育质量上不去，，而且由于规模过小造成规模不经济和资源浪费。一方面大量偏远地区教育资源匮乏，另一方面教育资金大规模的无效率的运行的局面必须改变。而实施中等城市的发展战略，可以充分利用教育资金、师资力量，使最大多数的学龄青少年不仅有学可上，而且可以比较好的享受到优秀的教育服务，同时又避免了受教育的不公平。科教兴国是一项基本国策，百年大计教育为本。我们的教育事业如能较好的配合我国的城市化进程，定能实现这一伟大的目标。广大的农民及其子弟不仅在城市化进程中得到相当的物质利益，而且能够提升他们的文化修养、道德理念、民主观念、并使其接受先进的符合市场经济理性的思想。同时这种城市化进程也有利于广大教育和劳动部门搞好职业教育和就业培训，既方便了政府部门、培训方，也方便了被培训者，更有利于解决部分失业问题。 第六，从社会保障领域的改革来看。目前我国城市居民的社会保障已经向省级统筹过渡，而广大的农民的社会保障也仅在东北地区搞试点。城乡结合部地区、农村地区和广大农民工的社会保障难之又难。不仅因为最困难的资金问题，而且这样的社会保障本身的管理成本就非常高，不利于节约资金。同时，不同区域及大差距的社保水平实在是在以共享社会福利为目标的经济社会里不应存在的。当我们比较成功地实现中等城市的发展后，有计划、有步骤地推进社会保障全国范围内的、各地区的、各领域的、各行业的统筹和统一。城市化进程为社会保障制度的改革和统一创造了难得的机遇，而当社会保障事业覆盖到几乎全部的中国国土和所有的中国居民后又能进一步促进城市化的发展。虽然目前的改革困难重重，但改革的前途一定十分光明。
综上所述，笔者认为大力发展中等规模的城市，合理发展大城市和小城镇是我国城市化道路的最优选择。而且这一选择不仅合乎经济规律而且符合中国的特殊国情。在大力倡导统筹发展社会经济、实现结构性调整、“工业反哺农业，城市反哺农村”的今天，加快我国的城市化进程，加大对一定数目的中等城市的投资、建设是我们的必然选择也是理想选择。这一道路虽然困难重重、漫长曲折，但我们如若坚定信念、选择正确，就一定能实现。而我国城市化的实现，也必将会全面推动我国的社会、经济、政治和文化的发展。
发帖
雷达卡
加JingGuanBbs
京公网安备 11010802022788号
论坛法律顾问：王进律师
知识产权保护声明
免责及隐私声明
提升卡
置顶卡
沉默卡
变色卡
抢沙发
千斤顶
显身卡
