[农业保险] 【文字资料】庹国柱：农险中的ZF行为存在监管真空 [推广有奖]

政策性农业保险不同于商业性保险的最大特点之一，就是由财政资金给予农业保险价格补贴。由于这笔财政资金的无偿性使用，加上我国特殊的农业保险运作体制，用来进行价格补贴的这些财政资金就容易产生“跑冒滴漏”问题，在各个环节受到侵蚀，从而降低财政资金的使用效率。
        在我国，由于农户规模太小，全部由保险人和投保农户直接交易而没有基层政府部门帮忙几乎是不可能完成的。在这种条件下，不仅会产生保险机构和中介机构寻租问题，也会发生政府直接干预农业保险经营活动的问题，政府部门或者政府官员甚至会从中寻求非法利益。
        农业保险中的政府行为有三个方面需要监管：一是，政府或政府部门直接插手农业保险市场活动，直接或者通过第三方（比如利用保险中介）控制农业保险市场资源、破坏市场规则，妨碍经营农业保险的企业和组织从事直接保险和再保险业务；二是，干预保险承保和理赔活动，损害被保险人和保险人的利益；三是，以各种手段套取财政补贴资金，包括本级政府补贴的资金的。
       尽管农业保险已经试验了几十年，农业保险的监管也并不是一个新话题，但是在《农业保险条例》（以下简称《条例》）颁布和实施后，随着政策性农业保险制度的确立，农业保险监管的性质、主体、范围、内容和方式等都在发生重要变化，在很多方面与商业性保险的监管存在很大区别。
       尤其是对于农业保险中政府行为的监管和合作保险组织、社团组织的监管，需要认真研究和尽早做出规范。在一些地区发生的“协议赔付”、“封顶赔付”、无理拒赔、欺骗投保人和被保险人，甚至个别基层政府通过多种手段骗取农业保险财政补贴资金、引入保险中介控制农险市场资源等问题，已严重侵害了投保农民的利益。
       这些行为不仅导致政府补贴资金流失，有违政策性农业保险建立的初衷，同时也加剧了农业保险的经营风险。明确认识市场的变化，研究这些问题的解决之道，按照新的监管需求不断完善监管制度，加强对农业保险特别是政策性农业保险的监管，是保证农业保险健康、快速和可持续发展的重要条件。
       应将地方政府纳入监管范围
       农业保险是不同于一般财产保险的财产保险类别，这种区别主要在于其保险标的的生命性和经营风险巨大而且频繁。特别是在政策性农业保险制度中有三个参与主体，而不是像一般性商业保险那样只有两个参与主体。也就是说，在政策性农业保险的交易中，除了保险人和投保人双方当事人之外，还必须有政府参与，否则这个交易不能产生或者不可持续。
       在我国的政策性农业保险中，政府虽然不是签约人，但在某种意义上却是“第一推动力”，或者说扮演“催化剂”的角色，既要给投保方提供价格补贴，并在灾害损失发生后协助进行损失查勘、定损和理赔工作，还要动员和组织农户投保。
       但在农业保险协同推进的过程中，在一些农险寻租活动背后，时有地方基层政府干预的身影出现。
       根据笔者的考察和分析，对农业保险中政府行为的监管是中国农业保险环境下的特殊问题。在美国、加拿大、日本等发达国家，尽管政府也参与到自愿或者强制农业保险的经济关系之中，但是这种经济关系相对简单，在农业保险的直接交易层面是没有政府参与的。
       但在我国，由于农户规模太小，全部由保险人和投保农户（种田大户除外）直接交易而没有基层政府部门帮忙几乎是不可能完成的，否则交易成本会很高。在这种条件下，不仅会产生保险机构和中介机构寻租问题，也会发生政府直接干预农业保险经营活动的问题，政府部门或者政府官员甚至会从中寻求非法利益。
       农业保险中的政府行为有哪些需要监管？笔者觉得主要有三个方面：一是，政府或政府部门直接插手农业保险市场活动，直接或者通过第三方（比如利用保险中介）控制农业保险市场资源、破坏市场规则，妨碍经营农业保险的企业和组织从事直接保险和再保险业务，造成严重后果的；二是，干预保险承保和理赔活动，损害被保险人和保险人的利益，情节和后果严重的；三是，以各种手段套取财政补贴资金，包括本级政府补贴的资金的。
       第三种情况可以依据《条例》第三十条由财政部门问责。但是前两种情况目前存在监管真空。在实际调研中发现，有的地方政府部门指定中介机构分配市场资源，允许其坐收佣金；也有政府部门和保险监管机关利用权力分配市场资源的情况；在有的地方也发生过政府强迫农户投保，政府阻止保险公司购买再保险，造成严重后果；还发生过在较大灾害发生后，地方政府随意豁免保险赔款责任的情况。
       这些问题如果没人监管，市场就会发生扭曲，保险公司和农户的合法利益就难以得到保障。这些情况要是蔓延，农业保险也就真的不是保险了。据笔者了解，在有的发展中国家，例如孟加拉，由于政府不适当地干预甚至产生严重腐败等原因，导致政策性农业保险被迫停止。我们要引以为鉴。
       因此，对于基层政府在农业保险中的行为，应该制定行为规范，也应该有专门部门来监管。
       非营利性农险组织监管难题
       除将地方政府纳入监管范围这个课题外，另一个富有挑战的热点话题是对农业保险中非营利性“社团组织”和合作保险组织的监管。包括中国渔业互保协会在内的一批渔业互保组织，陕西、湖北、湖南出现的农机安全协会，中山市成立的农业风险互助协会等。
       目前，对于这些经营农险业务的社团组织和合作保险组织的监管规则制定工作进展缓慢，对其中一些组织的监管工作还没有提上议事日程。
       其中，对于合作保险组织的偿付能力问题要专门规制。在商业保险监管中，主要是针对保险公司的，确切地说主要是针对股份有限责任公司的。对于存在于农业保险领域中的互助合作制保险机构来说，至少在偿付能力监管和公司治理结构监管这两方面，现有的规则是无法适用或无法完全适用，必须制定新的规则。例如互助合作保险机构，不管是相互制保险公司还是相互会社等，对他们的偿付能力要不要规范，如何规范就是一个问题。
       这是因为：第一，合作互助保险组织在理论上就不存在偿付能力问题，他们完全可以仅以保单项下的责任准备金积累作为赔付的限额，而不用承担保单项下的无限责任。也就是说，至少在理论上，这些机构的偿付能力是能满足赔付责任需要的；第二，现行的计算股份制保险公司偿付能力充足率的公式不能用于相互制保险公司和其他合作保险组织。例如，相互制保险公司没有资本，也就没有“最低资本”一说，计算偿付能力充足率公式的分母（最低资本）就是零，这个公式对它们而言就没有任何意义；第三，如果他们之中有不准备采取封顶赔付而采取保单项下足额赔付责任的，监管规则就有必要做出偿付能力充足率方面的适当规定。
        因此，笔者认为，监管部门需要对合作组织的有关偿付能力问题做出有别于股份制保险公司偿付能力监管的专门规定，至少做出原则性规定。例如，对责任准备金的提取管理和使用，对费率精算和条款制定方面，做出规范和要求等。
       另一个值得探讨的问题是，合作保险组织的治理结构要不要监管？
       合作组织与公司不同，公司是实行委托代理制，委托方和代理方虽然利益有一致的地方，也有不一致的地方，所以需要一系列激励约束机制和制度。监管部门监管保险公司的公司治理结构，也是考虑到如果公司治理结构发生问题，不仅会影响保险公司内部委托代理双方利益，也必然会影响到投保人和被保险人的利益。
       但在合作组织（相互保险公司除外）里，理论上不存在委托代理关系，因为合作社或相互社的经理人员主要是社内产生的，社员和经理层都是“自己人”，其利益是一致的，因此合作社治理结构相对简单，其治理结构的监管问题并不像公司那样突出。但其合作性和民主性也有待提高，在某些方面存在社员合法权益的保护问题。
       除合作保险组织外，对非营利性“社团组织”的监管也是一个亟需解决的难题。
       我国有多家渔业互保协会，陕西、湖北、湖南三个省的农机安全协会，还有广东中山市的农业风险互助协会等，它们是一类比较特殊的保险组织。有的是自上而下由政府部门支持成立的，做涉农保险的非营利性社团机构，有的是完全由成员单位共同组织和经营的非营利性社团组织。这些组织正在争取取得合法的农业保险经营权利。
       对保监会来说，首先要为它们制定出监管规则。对这些经营农业保险的社团组织，是否要根据监管保险公司的“三支柱”监管框架来要求它们，如果也实行“三支柱”监管，要制定哪些监管要求，监管要求和监管方式是否与商业保险公司相区别，都还是个难题。
       笔者的看法是，首先要对这些组织的性质和市场定位进行重新认识，这样制定的规则才有较强的针对性、规范性和可操作性，从而最大限度地发挥它们在农业保险供给体系中的积极作用。
       谁是农业保险的监管者
       在《条例》起草和制定过程中，对农业保险监管机关和监管范围和内容的问题，有一个反复讨论斟酌的过程。之所以如此纠结，最重要的原因是对于农业保险到底应该由谁监管、监管谁、监管什么等问题难以确定。
       从字面上来看，“农业保险业务”是由保监会监管，而其他各有关部门只是“按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作”。但《条例》没有具体界定“农业保险业务”的确切涵盖内容，也没有明确界定“农业保险推进、管理的相关工作”都指哪些。谁来监管的问题还存在模糊之处。
       由于农业保险中存在远比商业保险复杂的经济和法律关系，因此包括保监会在内的任何一个部门，可能都难以独自担当农业保险的监管重任。
       具体来说，农业保险业务中的很多活动涉及财政、税务、农业、林业、渔业、民政、发展改革等部门，如果在国务院层面没有这样一个专门的可以担当监督管理职责的机构，那么仅靠保监会全面履职实际上是有困难的，除非国务院另外给保监会“尚方宝剑”。
       细读《条例》会发现，起草者已经对这些问题的一部分有所考虑，所以在授权保监部门监管农业保险“业务”的同时，《条例》授权财政部门一定的监管权利。例如“骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
       这表明，有些政府部门在涉及财政补贴资金方面的违规行为，授权财政部门依据有关财政违法行为的处罚处分条例来监管。至于财政部门如何进行监管，是在财政部门内部设立专门的“农业保险监管机构”进行监管，还是纳入目前财政部门的行政业务来处理，还没有见到明确规定。