论税收调节收入分配的作用空间与局限性

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论税收调节收入分配的作用空间与局限性

【原文出处】涉外税务

【原刊地名】京

【原刊期号】20106

【原刊页号】22～27

【分 类 号】F61

【分 类 名】财政与税务

【复印期号】201009

【英文标题】On the Functional Space and Limitations of Tax Adjusting Income Distribution

【标题注释】本文得到国家社科基金课题《税收调节国民收入分配的有效性研究》（项目号：09BJY090）的资助。

【作 者】燕洪国

【作者简介】燕洪国，杭州电子科技大学　浙江　杭州　310018

【内容提要】税收的性质决定其理应成为调节收入分配最有效的政策工具之一，然而，税收调节也存在一定的局限性。为避免出现税收调节“万能论”与“无用论”的认识偏差，本文从税收调节收入分配的着力点入手，阐释了税收在国民收入分配各环节调节收入分配的作用空间，并进一步论述税收在调节收入分配中存在的局限性，旨在为税制改革提供决策参考。

【摘 要 题】财税理论

【英文摘要】In view of its natural attributes, tax should be one of the most effective policy tools to adjust income distribution. However, the tax adjustment has some limitations. To avoid cognitive biasof tax adjustment, such as the ‘omnipotent view’and the ‘useless view’, as well as to provide the policy-making reference for tax reform, this paper expounds on the functional space of tax adjustment in different sections of national income distribution, and further discusses the limitations of tax in adjusting income distribution.

【关 键 词】税收调节/收入分配/税收归宿
    Tax adjustment/Income distribution/Tax incidence

【正 文】
理论上，税收具有筹集财政收入的基本职能以及资源配置、宏观调控、调节收入分配三种派生职能。其中，财政收入职能是国家对税收的最基本要求；税收的派生职能是其作为一种分配手段，所具有的能够反作用于社会经济活动，影响并调整各利益主体的经济利益与行为，进而影响并调整整个社会经济运行的职责和功能。作为税收重要职能之一，税收调节收入分配内在于税收分配的过程之中，且在国民收入分配各环节由于其调整利益主体不同而体现出不同的作用与目标定位。然而，税收不是万能的，其具有内在的局限性。因此，在我国收入分配差距较大且不断加大的现实情况下，增强税收的调节收入分配职能已成为税制改革的现实选择。如此，有必要正确认识税收调节收入分配的作用空间与局限性，避免出现税收调节“万能论”和“无用论”的认识偏差。
一、税收调节收入分配的着力点
税收对收入分配进行调节的税基主要为所得、消费和财产，也就是说，税收调节收入分配应对个人收入来源与支出同时考虑。因此，分析收入来源与支出的环节，明确税收调节着力点，对于分析税收调节收入分配的作用空间与局限性是至关重要的。以两部门经济为例，个人收入形成与支出环节如图1所示：
图1　个人收入形成与支出环节示意图
     
    从图1来看，收入来源主要包括要素收入、利息收入、财产性收入等；收入支出主要分为当期消费和未来消费。因此，在收入取得环节，可以课征综合所得税和社会保险税；在收入支出环节，课征消费税；收支相抵后的余额会形成财产，由于财产会给个人带来财产性收入，是贫富差距形成的重要原因，可以课征财产税。具体而言，如图2所示：
图2　税收调节收入分配的着力点
     
    二、税收调节收入分配的作用空间
税收通过合理选择税种并进行累进的税制设计，分别以居民收入的取得、使用、积累、继承与赠予等环节作为着力点对收入分配的整体格局进行调节。从国民经济运行各个环节来看，税收调节可以渗透到三次分配的各个环节，使其成为对收入分配调节范围最广、渗透能力最强、最有效的政策工具之一。
（一）在初次分配环节通过货物与劳务税调节个人消费支出
在初次分配环节，主要是通过货物与劳务税对个人消费支出进行征税，以实现调节目的。具体而言，可以通过保持增值税的中性，并通过消费税对高档消费品、奢侈品或消费行为等有选择地征税，以达到调节贫富差距的目的。然而，这种调节作用是以一定的理论假设为前提的：一是增值税保持绝对中性，即全国范围内单一税率，普遍开征；二是消费税的税负完全由消费者承担。显然，这种理论假设在现实生活中很难完全成立，因此，消费税不可能成为调节收入分配的主体税种，只能起到辅助调节的作用。
（二）在再分配环节通过所得税和财产税调节个人收入
理论上，明确的税负归宿是选择调节收入分配有效税种的首要前提，累进的税制设计是制度保障。因此，税收的再分配职能主要在二次分配环节实现。在二次分配过程中，税收主要通过直接税对居民个人的收入、所得或财产进行征税，依据量能负担和受益原则，实现社会公平。同时，由于直接税会增加税制的累进性，税收能成为经济运行的自动稳定器。在再分配过程中，税收对收入分配进行调节包括个人收入的流量和存量双重调节。
    1.通过个人所得税实现居民个人收入流量调节。个人所得税是对个人所得直接征税。在实行累进个人所得税的情况下，税率随着个人收入的增加而升高，这使得高收入者和低收入者的收入差距在征税后缩小，从而实现税收对居民收入的流量调节。
    2.通过对个人直接征收的财产税、遗产与赠予税，实现居民收入存量调节。财产是个人收入的重要来源。前述税种通过对个人财产在保有、继承和赠予环节课税，实现对收入存量的有效调节。
    3.社会保障税。一般情况下，社会保障税采用比例税率，且税基主要是劳动所得，不包括非劳动所得，其税负主要由劳动者负担。因此，该税本身并未对公平收入分配起到多大的作用。但它是ZF实行社会保障制度的主要财力保障，决定社会保障的规模与质量，对实现收入的公平分配有着间接的重要促进作用。从国际经验来看，社会保障税（缴款）已成为世界各国调节收入分配的重要政策工具。
（三）在第三次分配环节通过税收手段引导与激励慈善事业的发展
第三次分配是通过社会高收入者自觉、自愿的社会无偿捐赠，进行救助灾害、救济贫困、扶助残疾人、资助科教文卫事业、保护环境、建设社会公共设施等慈善事业以回报社会，实现更深层次和更大范围的收入分配调整，是社会自身通过税收手段调节收入分配差距能力的体现。在很多西方国家，除了初次分配和二次分配之外，慈善公益事业也较为发达，如美国2008年全国的慈善捐赠总额达3076.5亿美元，占GDP的2.2％。从美国的捐赠构成看，来自个人的捐赠占75％，来自于遗产的捐赠占7％，两项合计达82％。仅仅是个人遗赠（226.6亿美元）就超过所有美国企业捐赠总额（145亿美元）。多年的统计分析显示，美国70％以上的家庭都对慈善事业有某种程度的捐赠，平均每年每个家庭捐款占家庭收入的2％左右。① 这种分配表现在通过多种途径和多种方式的捐助活动，使很多富人的财产被直接或间接地转移到穷人手中，在客观上起到国民收入再分配的作用，实现高收入者的收入向低人者转移。因此，第三次分配是对财政转移支付的有效补充，对于缩小贫富差距具有正效应。第三次分配在一般情况下是公众自觉行动，但可以通过税收制度予以激励与引导。例如，发达国家普遍对社会捐赠给予个人所得税和财产税的减免税优惠，同时通过高税负的遗产与赠予税引导高收入的合理流向，在一定程度上缓和收入分配不公的矛盾。
（四）税收为财政转移支付提供稳定的资金来源
转移支付可以在一定程度上提高低收入者的可支配收入，但是由于转移支付是一种无偿的支出，因此，充裕的资金是转移支付政策有效实施的前提。从收入渠道来看，ZF收入主要包括税收、公债、收费和公产收入等。其中，唯有税收能够为财政转移支付提供稳定的资金来源。因为ZF收费是ZF机关和事业单位向企业或居民个人提供服务、产品或批准使用国有资源而向受益者收取的费用，具有对应有偿性；公产收入作为国家的产权收入也是有偿的，而且随着市场化改革的深入，国有企业越来越定位于非营利性、非竞争性领域，因此，公产收入的总体规模会越来越小；公债本质上是一种延期的税收，且其规模过大易使国家面临财政危机。因此，尽管收费、公债和公产收入等非税收入可以为ZF筹集一定的财政收入，但由于有偿性或规模的有限性，其不可能为转移支付提供稳定的财源。唯有税收是凭借国家政治权力进行征收的，普遍适用于社会所有成员，获得经济资源也不需要直接偿还给单个社会成员。因此，税收本身的性质决定其既可以在征收过程中通过累进税设计调节收入分配差距，又可以为转移支付提供稳定的资金来源，进而间接地促进低收入者增收机制的建立。
三、税收调节收入分配的局限性
（一）对经济组织课税时收入分配调节的作用方向具有不确定性
税收所涉及的纳税主体包括经济组织和个人。由于经济组织不具有独立负税能力，其所纳税款最终必然会以各种方式转嫁给居民个人负担，实际上是一种对居民个人的间接征税。因此，无论是对经济组织课税还是对居民个人课税，一切税收最终皆来自于居民个人。理论上，在初次分配环节，尽管企业所得税、增值税与消费税相结合可以在一定程度上通过调节消费对收入分配产生影响，但是，由于企业所得税、增值税与消费税在税负转嫁过程中，税收最终归宿的确定非常复杂，无法准确判定负税人的负担比例，进而不能充分体现社会收入分配中的量能负担原则，导致收入分配调节作用方向的不确定性。
    1.生产者和消费者的货物与劳务税初始税收归宿分析。假定对某种商品或劳务从价按比例课征货物与劳务税，税率为T，借助于图3分析货物与劳务税初始归宿的形成机理。其中，D表示商品或劳务的需求曲线， 表示商品或劳务的税前供给曲线，
     
     
    同理，企业所得税的税收归宿也可以借助于劳动资本替代弹性进行分析，确定企业雇员与投资者税收归宿负担比例。因此，从税收调节职能来看，对公司或企业课税的再分配作用存在不确定性，在一定程度上使收入分配格局变得更加复杂。在以货物与劳务税为主体税种的税制结构中，这种特征更为明显。
（二）税收只是ZF调节收入分配的政策工具之一
从世界各国实践看，税收均是ZF调节收入分配的有力工具。因为ZF既可以通过累进税设计对高收入者课以高税、对低收入者课以轻税或不课税实现调节贫富差距的作用，又可以为财政转移支付提供稳定的收入来源，进而建立低收入者增收机制，改善整个社会的收入分配状况。同时，累进税制设计还可以成为经济运行的自动稳定器。然而，收入分配是一个极其复杂的问题，税收只是ZF解决或缓解收入分配不公的调节工具之一，而并非消除收入分配差距的“灵丹妙药”。正因为如此，收入分配格局的社会合意性需要税收与行政手段、法律手段及其他经济手段的协调与配合。
（三）税收调节是一种事后调节，具有政策时滞
税收作为国家宏观调控体系中的一种重要手段，对实现国家宏观调控的总量平衡与结构优化目标都有一定的作用。但税收不论在总量调节还是在结构调节方面都存在一定的时滞，包括认识时滞、执行时滞和反应时滞。认识时滞是指从经济问题出现到ZF认为应制定税收政策为止的时间差。认识时滞的存在是因为客观经济问题的出现，ZF需要有一个逐渐认识、了解的过程，经济学家和ZF官员都需要对相关问题进行分析，需要收集、整理和分析资料并得出结论，这些都需要一定的时间。认识时滞的长短取决于决策者的认识水平和判断能力，以及是否拥有一个准确高效的社会经济信息反馈机制。执行时滞是指ZF决定制定税收政策到实施税收政策之间的时间差。ZF在决定制定税收政策之后，到实施税收政策之间需要一个研究方案、选择方案、试点的过程，这都需要时间。反应时滞是指从实施税收政策到税收政策产生效果之间的时间差。税收政策在付诸实施后不会立即产生效果，政策措施的性质和强度的差异不同，其起作用时间也不同，效应出现有早有晚。
（四）税收调节易导致效率损失
一般而言，税收的基本职能是筹集财政收入，税收对收入分配进行调节也是以取得既定的税收收入为前提。因此，税收在减少纳税人既得利益的同时，势必对纳税人的行为选择产生一定的影响，而且在一定程度上会使其行为发生扭曲。税收效应理论表明：ZF征税会影响纳税人对消费、储蓄、投资以及劳动等行为的选择，从而会影响整个社会资源的配置。税收调节就是运用ZF征税产生的收入效应和替代效应达到ZF所希望的效果。税收调节的实施是通过税收负担水平的界定和调整来进行的，具体表现为ZF的税收总量调节和税收结构调节。其中，总量调节主要解决宏观经济增长与稳定问题；结构调节通过调整不同利益主体之间的分配关系，主要解决社会经济运行中有关经济发展和收入分配的结构问题。总量政策在具体的应用上主要体现为增税与减税的选择，影响整个纳税人的行为选择，对经济运行起到紧缩与扩张的作用；结构政策在具体应用上主要体现为对不同纳税人的区别对待，这种区别对待可以是针对不同地区、不同行业、不同产品或不同行为等等。税收的区别对待，是对不同纳税人确定不同的税负，使税收对纳税人产生扭曲效应。因此，税收调节收入分配所导致的效率损失是客观存在的，在进行税收调节收入分配的制度安排时，应该尽可能使其效率损失最小。
注释：
① 饶锦兴《美国慈善事业发展印象》，http://www.naradafoundation.org/sys/html/lm_23/2009-12-15/101832.htm。

【责任编辑】赵薇薇

【参考文献】
    [1]庞凤喜等《税收原理与中国税制》，中国财政经济出版社2008年版。
    [2]哈维·罗森《财政学（第七版）》，中国人民大学出版社2006年版。
    [3]安体富、任强《税收在收入分配中的功能与机制研究》，《税务研究》2007年第10 期。
    [4]蒋晓蕙、张京萍《论税收制度对收入分配调节的效应》，《税务研究》2006年第9期。
    [5]贾康《论居民收入分配中ZF维护公正、兼顾均平的分类调节》，《涉外税务》2007年第8期。

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关键词：收入分配 局限性 distribution limitations adjustment 税收 收入分配 空间 局限性 初次分配 收入分配改革 收入分配差距

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