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在中国证券市场的历史上，曾经的一个最大的历史死结就是所谓的股权分置问题，但至今要大家说清楚这究竟是一个什么样性质的问题却是相当困难的，而更困难的是中国股市历史上如何形成国有股不流通的前因后果，这个问题至今几乎没有一篇学术考证文章来研究过。而这却是后来长时间叨叨在股市监管者和专家学者口中的股权分置之所以形成的最根本原因。
1．国有股控股比例及不得流通的历史由来
股权分置的提法出现于2005年，但上市公司股权存在流通股和非流通股却是在证券市场诞生之前的80年代中期股份制试点时期就已经存在了。当股份制改革试点出现了国企改制的试点时，国有股的流通问题就成了股份制试点推进和证券市场存在的意识形态正当性的关键。
国有股控股比例及不得流通的形成过程可以大致分为三个阶段：
第一个阶段，随着中国20世纪80年代开始的企业股份制改革试点的展开，相应的国家法律规范出现了强烈的不适应和空白点，为此，首先在股份制改革试点的先行城市，如上海和深圳，地方政府出台了一系列相关的法规和政策：
1984年8月10日，上海市人民政府颁发“沪府办发〔84〕58号文”，批准中国人民银行上海市分行《关于发行股票的暂行管理办法》，这是改革开放后有关证券方面的第一个地方性政府规章。该办法规定，“凡符合经济建设发展方向的新办集体所有制企业，经专业银行审查，报中国人民银行上海市分行金融行政管理处批准后，可以发行股票”，并将股票根据认购人性质的不同分成集体股和个人股两种，其发行范围、股息和红利有所区别。同时，对股票的转让和过户也作出规定。可见当时股份制改革试点仅仅局限于“新办集体所有制企业”，只根据认购人性质的不同把股票分成集体股和个人股两种，但没有对两类股票的转让和过户作出“可以”与“不可以”这样不同的限制性安排。(插图1：中国人民银行上海市分行《关于发行股票的暂行管理办法》，见上)
1986年10月，深圳市政府制定并颁布了《深圳特区国营企业股份化试点暂行规定》，对企业进行股份制改革的范围、内容、股东、股份和股票、股份公司的组织结构、劳动人事制度、税收和分配、股份制改造程序等作了规定，并选定10家国营企业作为股份制的试点。这是国内第一次规定了国营企业股份化的基本原则、方法和改造程序。其中规定：“……公司股票可分为普通股和优先股，国家、国内外企业和个人均可成为公司股东。”就此看来，作为第一次对国有企业股份化作出规范的地方性法规，仅仅按国际惯例将国有企业的股份分为普通股和优先股，国家、国内外企业和个人均可成为公司股东，但并没有对普通股和优先股的流通作出具体的限制。
上海在1986年下半年起在市委、市政府直接领导下，由市体改办负责组织研究国有大中型企业进行股份制试点的改革方案。上海真空电子器件股份有限公司是上海第一家全民所有制试行股份制的大型企业，在坚持国家股为主体的前提下，于1987年1月24日向国内城乡居民和职工发行5000万元人民币股票，打破了原先企业单一全民所有的模式，形成国家、集体、个人资产并存于一个企业中的多元化资产所有权结构。
国务院于1987年3月下发了《国务院关于加强股票、债券管理的通知》和《企业债券管理暂行规定》，这两个法规是我国第一次颁布的全国性证券市场法规。《通知》规定，“发行股票应当在严格的监督和控制下，主要限于在少数经过批准的集体所有制企业中试行，全民所有制企业不得向社会发行股票，对少数已经批准试点的全民所有制大中型企业，由各地人民政府负责认真检查清理，对其中确需继续发行股票的，各地人民银行要从严审批；为推动横向经济联合，以互相投资、合股、参股方式新建的企业，合作各方可以试行采用股票形式，但不得向社会发行股票。未经中国人民银行批准，其股票不得上市……”根据国务院的两个法规精神，各地方政府逐步出台了不少地方性管理规章和办法，对股份制试点进行规范。如1987年5月23日，上海市人民政府颁布了《上海市股票管理暂行办法》和《上海市企业债券管理办法》； 7月17日，上海市政府及上海市体改办又制定了《关于商业企业职工入股、转股问题的补充规定》。从我国第一次颁布的这两个全国性证券市场法规中我们可以看到，中央将股份制“主要限于在少数经过批准的集体所有制企业中试行，全民所有制企业不得向社会发行股票”。(插图2：《国务院关于加强股票、债券管理的通知》，见上)
此阶段随着对股份制认识的提高和各种全国性、地方性管理规章与办法的出台，股份制试点的规范性较以前有了较大的改进，但是由于仍然缺乏必要的知识和经验，立法、管理和监管机构尚不完善，依然存在较多问题。如股票与债券混同、入股后退股、低估国有资产或集体资产、变相地把集体资产量化到个人、发股时就规定了较高的股息和红利等，于是有关部门和地方政府开始采取相应措施，以引导股份制的健康发展。1989年2月，国家体改委向各地体改委下达了《关于切实加强组织领导，保证股份制试点健康发展的通知》，3月初，国家体改委又通过新闻单位发布消息，阐述了股份制试点中应注意的问题，并强调股份制试点的重点不是公开发行股票的股份制。
第二个阶段，到了1989年下半年，由于当时特殊的社会政治原因，并且随着国家对过热经济的治理整顿，股份制面临严峻的考验，一些试点企业甚至要求退出试点。在此背景下，1989年12月，国务院发布了《关于向社会公开发行股票的股份制试点的通知》，将向社会公开发行股票的股份制试点工作限制在上海、深圳两地，其他地区的股份制试点工作基本停止。 为了贯彻中央的决定，地方政府也出台了相应的规定。1990年9月9日，深圳市人民政府发布《关于严格制止企业以股票债券形式擅自集资的公告》；10月4日，深圳市政府再次采取措施，发布了《关于加强对股票发行公司管理的措施》。
在1988 -1990年，有关如何保证公有股地位及发挥公有股作用，在全国范围出现了比较激烈的争论，尤其在上海和深圳等股份制改革试点先行的地区尤其如此。
有些人认为要保证公有股的主导地位，必须在上市公司的股份构成上有所规定，公有股的比例必须占有高于50%的股份。为了不使公有股流失，提出公有股不宜在股市中流通。
也有另一些人认为，公有股的主导地位不一定通过硬性规定公有股比例来保证，而是根据股权的分散程度，确定适当比例来保证公有股的控股地位。对有些行业，可以通过公有股的产业倾斜，保证公有股的主导地位。在发挥公有股作用方面让其发挥市场调控功能，达到平抑市场的目的，让公有股在股市流通中实现增值，而不是把公有股作为一种沉淀的虚拟资本。
为此，1990年5月，国家体改委、中国人民银行、国家外汇管理局组织了赴深圳的联合调查组。在调查结束上报的报告中所列出的需要专门研究的问题第一条就是“关于坚持公有制为主体的问题”：“企业试行股份制必须坚持公有制为主体。据了解，深圳市有的国有企业在股份制改造时，私人股所占比例小于公有股，但股票上市后，公股、私股混合交易，私股比例上升，公股比例下降。为了保证公有制主体地位，我们同深圳市有关部门的同志商量，应考虑采取以下几条措施：（1）除了确定实行拍卖的国有小企业以外，其他国有企业在改成股份制时，公有股比例不得低于51%。具体占多大比例，应根据企业在国民经济中的地位、作用，由负责审批股份制的政府部门来确定。（2）受国有资产管理局管理的国家股权，如果为了平衡和调节股票市场需要进入市场交易时，需报经国有资产管理局批准。（3）已经上市的以公股为主体的公司，再次扩大发行股票时，应调整公股、私股比例，以保持公股应占的比例，否则，应强行增发公股。（4）任何企业不准以企业法人名义购买股票，然后分配给内部职工。本企业内部职工持股也要有个限制，规定一定比例，不能无限制持有。
这是迄今所见最早的有关国有股持股比例和流通限制的中央政策建议。
而目前所见到的有关国有企业股份制改制和公有股比例问题的法规，时间上较早的是深圳市政府在1990年10月26日发布的《关于保持公有股主导地位的措施》。对于公有股比例在该法规中要求：“深圳正在进行的股份制改革要深化，但政策要进一步明确。如对垄断经营和垄断利润的行业不搞股份制，对关系国计民生的骨干企业，公有股比须占绝对控制地位。对一般国营企业，公有股应占50%以上。每个自然人持有单个股份公司的股票不超过总股本的0.5%。对已上市公司出现的公有股比例下降问题，要采取措施解决，一是在扩股中恢复公股比例，二是公股转让只能在公有法人之间进行，并须经一定的审批程序。”
而在中央层面，1990年刘鸿儒曾率调查组先后对深、沪两市股份制试点和股票市场发展情况进行了深入调查。后来按照国务院领导的指示，又请沪、深两市副市长专门赴京作了汇报。在此之后，就国务院领导和有关方面最关心的几个问题，起草了《关于上海、深圳两市股份制试点几个问题的报告》，并于1991年3月2日向国务院正式作了汇报。在报告中有关“几个政策性问题”的第一点就是“关于如何做到坚持公有制，又能吸收部分个人资金的问题”，对此问题报告建议：“国有企业改造成股份公司，必须坚持以公有制为主体。主要通过健全法规限制个人持股在股金总额中的比例。目前上海市为26%，深圳市为34%。我们认为，从总体上应限制私人股份不能超过40%，具体到每个企业，可以有不同的比例，有负责审批试点的政府部门具体掌握。” 多年后，刘鸿儒自己承认，“这个内部决定成为后来股权分置的起因”。
应该说，以上几个历史资料可以说明，最迟在1990年，有关国有企业在股份制改制以后的国有股持股比例和流通限制的政策规定已经基本成形。
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