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布坎南《宪政经济学》中文版序
2003-11-14 南方周末 盛洪 阅读544次
在我的印象中，有两个经济学家对宪政感兴趣。一个是哈耶克，再有一个就是布坎南。哈耶克著有《自由宪章》，怀着对“人的统治”的深深疑虑，希望有一种“一般原则”制约立法机构。布坎南干脆就称自己的理论为“宪政经济学”。这本《宪政经济学》就是他这一理论的综合性著述。宪政经济学的基础是制度经济学，它认为“制度是重要的”，即制度不同则效率不同。从立法角度看，不同的立法程序就会产生不同的法，它们各有不同的效率。因此制度经济学关于程序的观念与法学中的程序主义非常相似。后者强调，只要符合正当程序，结果就是合法的。法学从公正出发，经济学从效率出发，它们殊途同归。
“一致同意”很好，却很昂贵
与一般制度经济学不同的地方是，宪政经济学并不把制度看成是简单的制度安排，也不仅是这些制度安排之间形成的互补关系，它认为制度是一个立体结构，在这个结构的上端，就是宪法。一句话，宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则，是元制度、元规则。所以，对宪政的经济学研究则比对一般制度的研究“更有效率”，因而布坎南说宪政经济学是经济学研究的“更高层次”。不同于哈耶克——他心目中的宪法原则是知识精英从传统中提炼出来的，布坎南则致力于给出形成或改进宪法的程序性标准：一致同意原则。
尽管基于个人主义，经济学的“效率”是指社会和谐的最佳境界。
任何一个人以损害别人为代价的财富增进都不符合帕累托最优定义。所谓个人主义，在经济学中的含义是“只能以个人为单位感受成本和收益”，这意味着每个人要为自己而不是别人的利益而奋斗。因此，经济学在判断有否效率时别无他途，只有看当事人自己是否“同意”。在多人社会中，人们不仅从自然界获取资源，还通过他们之间的合作或交易获利。在与别人的交往中，一个人的“同意”意味着他认为这一交往行为给他带来的收益大于成本，而“不同意”则意味着相反的情况。由于整体的利益最大化才是经济学家所说的“效率”，因此只有在交往双方“一致同意”时，经济学家才可以说，这个交往行动是有效率的。
“一致同意”意味着没有人受损，显然同样适用于多人的情境。“一致同意原则”作为布坎南理论贯穿始终的逻辑，成为判断一个公共选择是否有效率的标准程序。只是在现实中，“一致同意”虽好，却很昂贵，据说只有在波兰议会中曾存在过这样的规则，但从来没有通过任何议案。所以退而求其次，人类社会绝大多数的民主公共决策采取了多数规则。在布坎南看来，这正是现代民主政治出现问题的主要原因：多数规则可能导致所谓的“多数人暴政”，其结果是对全社会都不利。解决的办法之一，就是强调多数原则并非天然合理，对它要多加限定。
意识到“一致同意原则”会导致高昂的决策成本，布坎南将决策分为多个层次。越是涉及到基本人权和产权的层次，越需要更大比例的多数同意，直至一致同意。最高层次就是宪政层次，这个层次的主要任务，就是对规则进行选择。很显然，它也可以决定较低层次的决策规则，从而这些层次的“非一致同意规则”有了“一致同意规则”的合法性基础。相对而言的其他层次，是在规则内选择。对于社会来说，前一种“选择”比后一种“选择”重要得多。在规则既定的情况下，因很多具体因素而会有多种选择，但总体上受制于规则本身。在“两个桃分给三个武士”的规则之内，三个武士可能都选择“为荣誉而死”。再如在计划经济时期的“大锅饭”体制下，可能会有个别人工作非常努力，但大多数人还是选择“在既定收入下的努力最小化”。如果选择规则的规则出了问题，被制定出来的规则就更可能有问题，进而使大多数规则内的选择变得没有效率。
从另一条路径，布坎南又发现，“一致同意”也可能导致无效率的结果。由于人们的寿命是有限的，他们宁愿借债度日，让后代承担还债的义务，因此可能“一致同意”一个导致财政赤字和通货膨胀的政府政策，最终带来整个社会的效率损失。解决这一问题，布坎南也想到了宪法。在这一点上，布坎南接近了哈耶克。崇尚传统的哈耶克心中的宪法，不仅是规则的规则，而且是对立法机构的限制。在最高层次上，公共选择本身只是整个社会活动中的一小部分，大量的活动可以遵循市场、企业、家庭甚至宗教的规则。公共选择如果越界进入了市场等其他制度的领地，也会带来社会的效率损失。在哈耶克这个自由主义经济学家看来，最危险莫过于政府的过度扩张，而立法机构本身是无法自我约束的。在这时，宪政意味着，一个社会在什么领域中应该采用什么样的制度安排。宪法作为一般原则，是居于所有人之上的难以更改的规则，它因此可以限制立法机构。
宪法最重要，也最容易被违背
宪法作为一般原则，还包括了人的最自然最初始的权利。在这个权利面前，人为的法律是第二位的。它作为人构成社会所必须的规则，首先要保证人作为个体的权利。因为人之所以要结成社会，是认为他们的境况要比没有社会时更好。如果在加入社会后人的自然权利受到侵犯，还不如退到没有社会的自然状态。因此，无论是多少人，都不可以通过一个法律程序剥夺一个人的基本权利，除非后者至少侵犯了别人同样的权利。由人的基本权利，如洛克所说，又可以推导出人的基本产权。为了不可剥夺的生存权，每个人都天然有理由占有一定的资源。而在多数主义规则下，产权却有可能受到侵犯。如多数人可以通过一个侵犯少数人财产的公共决议，这样一来，产权制度就遭到破坏，整个社会的效率就会大大降低。因此，保护产权的制度就是高于立法机构的又一基本原则。当人们的资产的价值要通过交易体现出来时，交易的自由，订立契约的自由也成为先于和高于一般法律的宪法权利。
然而，宪法最重要，也最容易被违背。这是因为，第一，宪法原则比较抽象，不够直观；人们往往容易辨别对自己的直接伤害，却较难辨别对宪法原则的违背；第二，在人类社会的制度设计中，往往缺少针对违宪的可操作的程序，即使是美国的违宪审查，也是在历史进程中逐渐成熟的；第三，最重要的一点是，恰恰是宪法原则应该约束的主体，即政府各个部门，由于掌握着合法暴力并处于垄断地位，社会更难对其进行宪法约束。如果说在人类早期，宗教和文化传统的力量对统治者产生过约束的话，在近代以来的“去魅”过程则同时解除了这个约束，政府更有可能毫无自律能力。
据一些学者研究，我国有着自己的宪政传统。梁漱溟指出，孔孟儒学就是中国的不成文宪法（《梁漱溟学术论著自选集》，北京师范学院出版社，1992）；杜钢建教授的研究告诉我们，在我国传统中，一直把“宪”置于一般法律之上，具有统邦国、治朝政、彰善恶和直法律的功效，仁义礼智信则是传统中国的“宪理”（《儒家宪政主义之我见》，政治文化研究网）；儒家知识分子不满足于现实的政治制度，执著于高于皇权的“天理”，卢国龙在《宋儒微言》（华夏出版社，2001）中指出，宋儒的“自然”与“名教”之争，意欲确立统帅国家的宪政纲领，用“道统”驾驭“政统”。然而近代以来，一方面，儒学作为主流意识形态的地位受到了颠覆，新的主流事实上没有形成；另一方面，自清末开始仿效西方，采取成文宪法制度，却并没有有效实施宪政。
宪政中国之路
直到今天，我国存在的问题还多是游戏规则问题。第一个问题是，人们普遍混淆如布坎南所划分的“规则内选择”与“规则间选择”等问题。政府部门尤其是行政机关经常会因为一个技术性问题而改变规则；学者在讨论问题时，也经常以具体的经济合理性来否定法律上的正当程序。前者的例子如某城市因节水的原因而关掉已经经营多年的桑拿浴室，而不顾这些浴室是依法注册的；另一个城市则因为一场火灾而关掉所有的网吧，而这些网吧也是合法注册的；后者的例子则是，有些学者认为，铁道部门在春运期间调整票价具有经济合理性，所以它可以不开由《价格法》规定的听证会。
从而，第二个问题是，由于上述原因，行政部门获得越来越多的实际立法权。我国宪法没有对行政部门权限进行明确界定，行政部门经常利用一些特殊事件设定行政法规，自我授权设立审批项目，以政策的名义擅自更改宪法规定的基本制度，从而形成了行政部门权力过大的局面。例如，尽管这两年我国推行了审批制度改革，清理审批项目，但是由于这一改革是由行政部门自己进行的，情况没有根本的改变。许多行政部门只是废除了一些“没有油水”的审批项目，或者合并审批项目以给人减少审批项目的印象。另一个例子是行政部门推行的“粮食流通体制改革”的政策，这一政策规定“不许私商进入粮食市场”，实际上剥夺了公民的经济自由这一宪法权利。
第三个问题是，当行政权力过大时，人们普遍希望用立法机构的权力制衡行政部门；然而不少人误以为实行宪政就是确立立法机关的最高权力地位，从而忽视了立法机构越界侵权的可能性。他们还没有意识到，立法机构权力过大也会带来损害。事实上，已经有不少“立法违宪”的事例。如有些城市的立法机构通过了限制外地人在本地就业的法规；再比如《选举法》规定农村人选举一个人大代表的人数四倍于城市人，很显然侵犯了人人平等的政治权利。
第四个问题是，由于缺乏对宪政的理解，不少主张民主的人实际上是在主张一种“没有宪政的民主”。例如有些人只把民主政治理解为“一人一票”。许多人还不理解，宪政其实是民主的前提，只有有了“制定规则的规则”，只有对民主投票的程序和范围加以限定，民主才真正能够产生增进国民财富和公正分配的作用。
布坎南的宪政经济学还是一种规范性理论，他提出的宪政改革要经全体公民的一致同意的主张，在现实中是一种悖论。在存在着宪政缺陷的社会中，人们恰恰不可能进行达到一致同意的投票，在这种社会中的优势集团，如行政部门往往反过来决定宪政结构。事实证明，这样的改革方式是能够将一些宪法原则，如保护产权和经济自由，写入成文宪法的条文中的。我们应当更为着重于宪法作为“规则的规则”的层次，从而把对立法机构和行政部门的限制写成明确的条文纳入宪法。在这样一种宪政设计中，宪政经济学的一些结论也许有着积极的意义。（原文约5500字，发表时有删节）
《宪政经济学》［美］詹姆斯·M·布坎南著，冯克利等译
James Buchanan is the cofounder, along with Gordon Tullock, of public choice theory (see Public Choice Theory). Buchanan entered the University of Chicago's graduate economics program as a "libertarian socialist." After six weeks of taking Frank Knight's course in price theory, recalls Buchanan, he had been converted into a zealous free marketer.
Buchanan's next big conversion came while reading an article in German by Swedish economist Knut Wicksell. The obscure 1896 article's message was that only taxes and government spending that are unanimously approved can be justified. That way, argued Wicksell, taxes used to pay for programs would have to be taken from those who benefited from those programs. Wicksell's idea contradicted the mainstream forties' view, still the mainstream view, that there need be no connection between what a taxpayer pays and what he receives in benefits. But Buchanan found it persuasive. He translated the essay into English and started thinking more along Wicksell's lines.
One of the products of his thinking was a book, coauthored with Gordon Tullock, titled The Calculus of Consent. They showed that the unanimity requirement is unworkable in practice. They then considered modifications to the rule, what they called "workable unanimity." Their book, along with Anthony Downs's An Economic Theory of Democracy, helped start the field of public choice and is now considered a classic. Together, Buchanan and Tullock also started the academic journal Public Choice.
Perhaps Buchanan's most important contribution to economics is his distinction between two levels of public choice—the initial level at which a constitution is chosen, and the postconstitutional level. The first is like setting rules of a game, and the second is like playing the game within the rules. Buchanan has proselytized his fellow economists to think more about the first level instead of mucking about as political players at the second level. To spread this way of thinking, Buchanan has even started a new journal called Constitutional Economics.
Buchanan also believes that because costs are subjective, much of welfare economics—cost-benefit analysis, and so on—is wrongheaded. He spells out these views in detail in Cost and Choice, an uncommonly impassioned economics book. Yet Buchanan has not persuaded most of his economist colleagues on this issue.
Buchanan was awarded the 1986 Nobel Prize in economics for "his development of the contractual and constitutional bases for the theory of economic and political decision making." Buchanan is a southerner and proud of his heritage. He was born in Murfreeboro, Tennessee, and has spent most of his academic life in Virginia, first at the University of Virginia, then at Virginia Polytechnic Institute and State University, and most recently, at George Mason University. In 1969 Buchanan became the first director of the Center for the Study of Public Choice. He was president of the Southern Economic Association in 1963 and of the Western Economic Association in 1983 and 1984, and vice president of the American Economic Association in 1971.
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