“自然垄断”不自然

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周其仁

“自然垄断”成为政府专营的理由，可能是因为这一理论的诸多含义还没有得到确凿的事实检验。本文利用中外邮政垄断的材料，对自然垄断的一个含义——由一家公司来生产整个行业产出比数家公司还要具有成本优势——作一些初步的考察。 民信局曾经挑大梁

“烽火连三月，家书抵万金”。这是脍炙人口的唐诗名句。不过作者杜甫可没有告诉我们，当时的家书——老百姓的私人信件——是怎样寄递的。古文字里常有“鸿雁传书”之说，莫非那时真的要请鸿雁当邮递员？

三几年前，我途经河北怀来县“鸡鸣驿”。这座始建于元朝、迄今数国内最大、保存最完好的古驿站，因驿而成城。城内各种递送设施齐全，甚至还有茶馆、戏楼、商号、寺庙和当铺。令我最感兴趣的，是讲解人介绍该处“同时担负官、民驿站”。官驿，我们多少知道一点——“600里加急”传递官方文书的系统。可是“民驿”究竟是什么面貌，何以共享官家基础设施，不论我怎样打破沙锅问到底，当地人语焉不详。

但是，邮政历史故事的文字记录甚多——我猜想与邮市发达、邮票投资者人数众多有关。我手头的资料显示，民间邮递由来已久：南朝的“私传”和“私邸”，在为普通商旅提供食宿、存货服务之余，也兼管捎带私人信件；唐代的长安与洛阳之间，出现了为民间商人通信服务的“驿驴”。

比较正式的民间邮递组织，是明代永乐年间(1403-1424)由宁波帮商人首创的“民信局”。民信局由私人经营的赢利机构，业务包括寄递信件、物品、经办汇兑。到了清同治、咸丰、光绪年间，全国大小民信局达数千家，机构遍布国内及华侨聚居的亚洲、澳洲和太平洋地区，形成内地信局、轮船信局和侨批局（福建话发音“信”为“批”，故侨批局也就是侨信局，专门为南洋侨民服务）。较大的民信局在商业中心上海设总店，各地设分店和代办店，各民信局之间还联营协作，构成了民间通信网。

事实上，民信局比近代新式邮政的资格还要老。说来不容易相信，中国的近代邮政是大清海关办的，起因是当时各国驻华机构要求清政府代收代寄邮件。1866年天津海关兼办邮政，后正式挂牌“海关拨驷达”（英文POST的译音），1896年改为“大清邮政官局”。其间，海关总税务司署发布《邮政通告》，公布邮件封发时刻表和邮寄资费（按件寄费，信函每重1英两收银4分，1至4英两收银2钱，4至8英两收银5钱）。不过大清邮政的服务范围限于使馆文件和海关自己的公私信件，还谈不到普遍服务。1902年，清政府才要求邮政机构设置到县。

也许因为网络优势大不如民信局，大清邮政并没有提出专营的要求。1899年正式颁发的《大清邮政章程》（这应该是中国第一部《邮政法》），承认民信局的合法地位，仅要求各地民信局赴邮局登记——但也规定民信局交邮政局转寄的总包资费可以减半交纳！1902年4月，为了同民信局争夺邮件，大清国家邮政宣布降低资费，国内平信由4分降为1分，本埠平信降为半分——大打“价格战”是也。

重要的证据是，国家邮政的竞争并没有“终结”民信局。否则，何劳南京国民政府交通工作会议于1928年决议：“民信局应于民国十九年(1930年)一律废止”。史料确凿无误地记载：“经过严厉查禁”，全国的民信局才于

1935年全部停业。就是说，“解决问题”的不是靠政府邮政的成本优势，而是靠强力措施。但是即便如此，福建“侨批局”一直到解放前夕尚有百多家。

似曾相识的英伦私邮 无独有偶，发明了近代邮政的英国，邮政的政府垄断也不是靠成本特性。英国皇家早在1608年就宣布邮递是政府垄断的特权。可是至少70年后，连伦敦城里也还是没有正常的递送信件服务。改变这种局面的是一位私人企业家（William Dockwra），他组织私人公司传递伦敦城内信件，每日4-8次、每一封信取费1便士——公司因此得名“Dockwra 便士邮递”。他的创新还包括邮资预付并在信上加盖收到和递出时间的邮戳。据记载，两年后该家公司就赢利了，但是很快被约克的一个公爵以政治罪名加害，Dockwra公司也被没收。

1709年，另外一位商人在伦敦设立了半便士邮递服务，并扩大了服务的地区。结果政府对他提出诉讼——看来因提供便宜的服务而“开罪”政府的中外皆有。7个月后，这家具有成本优势的民营半便士邮递公司被迫关门大吉。

好在英国人已经学会了如何规避官方糟糕而又昂贵的邮政服务，这就是利用“私邮”——私人组织的“地下”邮递服务。托“令人绝望的邮政局”之福，英国私邮直到19世纪还有增无减，私人快递在大都市活跃，而利用书店送书、公共马车和旅店仓储系统的信件递送遍及城乡。邮史表明，正是法外的英伦私邮，逼迫大英邮政于1830年代改革，实施不论递送距离远近统一的邮资，以及由寄送人预先到邮局购买邮票的制度。这也就是近代邮政的起源——不但改革动力来自私邮的市场竞争，而且许多革措施明显是从私邮那里学来的。

美国的经验与英国如出一辙：国会靠立法和执法行动，才将效率更高的私营邮递公司“赶出“市场。但是，自由公司制度还是使美国的民间邮递争得一个合法的支点——私人快递公司并不违法，虽然美国的民营快递公司至今不能利用住户的邮箱，也不被允许递送邮资3美元以下的邮件，并法定要求收取比美国邮政更高的邮资！

结论

这些历史经验的含义是高度一致的。可以确认，中英美三国近代以来实行的都是政府邮政专营。但是从“来历”考察，邮政垄断并不是自然形成的——国家邮政服务的成本特性在这三个国家都不是形成政府垄断的经济技术基础。事实上，是法令和政府的强力执法行动，才保证了并不具有成本竞争优势的国家邮政在市场竞争中胜出。我的结论是，以为邮政一定具有自然垄断性质的见解可能是非常武断的。更一般地说，世界上就有一些“自然垄断”的起源并不自然。

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关键词：自然垄断 William 南京国民政府 太平洋地区 市场竞争 自然垄断