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居住证改革向何处去？
居住证制度曾被看作“户改”的突破口，在现实中却可能沦为鸡肋，关键还在于财税体制改革能否同步推进。2015年和2016年之交，涉及近2.53亿流动人口权益的居住证政策频频亮相。在中央提出，要把加快农民工市民化、加快农业户籍人口落户当作经济下行中促内需的重要途径之际，在新的一年里，会有多少人愿意到城里落户，或是至少通过居住证制度的保障，在移居地想享有基本的公共服务？而新的政策思路出台后，中国农村和各级城市的生活面貌，又会在接下来的一年里产生哪些变化？
2015年最后一个月，涉及近2.53亿流动人口权益的居住证政策频频亮相。作为户籍制度改革（下称户改）的重要内容，居住证制度曾被看作户改的突破口，但是当落实方案逐步公布，却引发诸多质疑，户改成功的关键是什么？居住证改革难道将成为难以下咽的“鸡肋”？
2015年12月10日，经过五年酝酿的《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》和《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》开始向社会征求意见；同一个星期，2014年底开始征求意见的《居住证暂行条例》（下称《条例》）也正式对外公开。
近年来，虽然户籍改革的紧迫性已经在学界、政界、公众达成共识，但是改革的步伐却始终“雷声大、雨点小”，实质进展十分有限。居住证制度则被官方看作户改的重要突破口，被公众寄予厚望。
户籍改革的过渡阶段
居住证制度起源于地方政府自发试点，早在2002年，上海市出台了《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，居住证申请对象为本科以上学历或者具有特殊才能的国内外人员。
2003年，由于孙志刚事件，城市收容遣送制度终结，暂住证失去了强制执行的依托。此后，深圳、成都、武汉等城市逐渐取消暂住证，推行居住证制度。据记者不完全统计，截至2014年底，全国共有24个省市自治区开展居住证制度，其领取条件、享受待遇各不相同。
在业内学者看来，地方政府积极试点居住证制度，目的之一在于对本地实际居住人口进行信息登记和管理。
在多年研究户籍制度的中国人民公安大学教授王太元看来，户籍制度最基本的功能其实是人口信息的登记管理，但是随着中国逐步放开人口流动的管制，“户口”对常住人口的登记信息已经日益弱化，对于主管治安的公安部门而言，亟须建立有效的补充性登记制度，居住证制度可以承担这样一个功能。
随着越来越多的省市推行居住证，中央也认可了居住证制度的优势，意图通过居住证制度作为过渡性政策，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，直至实现户改的最终目标——剥离户籍附带的诸多福利，回归管理住户人口基本信息的户籍制度本位。
上海交通大学经济学院特聘教授、复旦大学教授陆铭向记者分析，在中国目前的情况下，在给定户籍制度不可能一夜之间完全废除的情况下，实施居住证制度，并且以积分落户作为一个过渡的措施，是必要的。王太元也表示，从原来有无户口的二元割裂，到现在分层级的享受公共权利，“居住证的方式是最准确的”。
据国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法向记者介绍，《条例》的主体思路是“分两步走”：第一步先解决居住证的问题，结合中共十八届五中全会的建议，政策的重点对象是有市民化倾向的农民工群体，也就是已经离开农村到城市就业并且有一定条件的人群，而非一次性地彻底解决“城乡户籍一体化”问题；第二步，则是根据每个城市具体的条件，解决落户问题。
沉重的户改成本
针对公众关注的居住证申请条件，《条例》实际制定了一个较低的门槛，只要“符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的”公民，就可以依照规定申领居住证。而已经实施居住证的上海、深圳等地，则规定申领居住证必须同时满足在本地有合法稳定居所、合法稳定职业的条件。
对此，华东政法大学政治学与公共管理学院教授郭秀云表示，接下来，各地将根据《条例》的规定修改制定具体的管理办法。王太元则向记者透露，上海的文本会有所修改，并已经拟定。
《条例》第十二条、十三条则明确了持有人享有权益、便利这一核心内容。《条例》提出，持居住证者在居住地可享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务六类基本公共服务以及按照国家有关规定办理出入境证件、换领、补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务登记和其他计划生育证明材料七项便利。
值得注意的是，与《居住证管理办法（征求意见稿）》相比，修订后的《条例》中，持证者在居住地享有的基本公共服务和便利，范围及内涵有所限缩。比如随迁子女在当地参加中考和高考的资格，住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等，都未出现在《条例》文本中。
袁崇法坦言，删除上述所列举的多项权利，体现出目前公布的《条例》内容更为保守。主要原因是目前的基本公共服务，主要由地方财政支出，客观上有些地方财政“确实是兜不了、兜不起”。
据记者了解，2010年，重庆市启动了户籍制度改革。经过官方测算，最初两年集中转户的300多万人，资金总需求高达2010亿元，其中用于养老保险补助、企业社保缴费补差，以及公租房、学校等配套设施建设的资金由政府支出需316亿元，接近重庆市2010年地方财政收入的16%。
广州市的情况也类似。2015年2月公布的《广州市国家新型城镇化综合试点工作方案要点》（下称《方案》）测算，广州要为150万现存外来务工人员提供市民化待遇，财政成本约需1490.7亿元，平均每人约9.9万元。《方案》称，按照现有财政成本分担机制，广州市财政承担比例高达99.24%。据华南师范大学经济与管理学院教授张华初的测算，广州市将外来人口市民化的单个成本高达13.3万元。但是，也有学者认为，户改的实际成本并非如此之高，上述测算中存在着一些误区。
以户籍制度附载的核心权益教育为例。中国人民大学经济学院教授郑新业对记者说，很多测算往往只关注了流入地城市增加的成本，而忽略了流出地减少的费用。他认为，人口转移到城市，义务教育承担的总成本不一定增加；而真正增加的成本是校舍等基础设施的新建，但流入人口也在以税收方式，给城市基础设施建设提供资金。
再以上海为例，上海金融与法律研究院研究员聂日明提出，2014年上海财政收入的前四大税种是增值税、营业税、企业所得税及个人所得税，合计占上海公共财政预算收入的73%，而这四个税种的高低与经济繁荣程度紧密相关，尤其是消费行业的繁荣得益于大量的非户籍常住人口。“政府过于高估了自己提供公共服务的成本，实际上除了义务教育，绝大多数公共服务成本实际上是由居民自己承担的。”聂日明认为。
“北上广深”落户梦断
《条例》中还明确了居住证持有人落户的途径。
记者注意到，不同规模城市对应的落户条件也不尽相同。其中，人口50万以下的小城市的落户条件为在市区、县人民政府驻地镇或者其他建制镇有合法稳定住所；人口50万至100万或100万至500万的中等、大城市的落户条件，则既要求合法稳定就业、也要有合法稳定住所，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限，这一层级相较《居住证管理办法（征求意见稿）》更为细化，参考了城市综合承载能力；而人口500万以上的特大城市和超大城市可建立完善积分落户制度。
上述城市分类改革的思路在多个政策中一脉相承。据郭秀云介绍，20世纪80年代初，严格控制大城市、合理发展中小城市、积极发展小城镇的基本思路就已经确立，到目前为止，十八届三中全会《决定》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》等政策基本延续了这一思路。
而上海社会科学院人口与发展研究所副所长周海旺则提出，根据《条例》，小城市的落户条件最为宽松，体现了政策的鼓励性质。但从社会性的发展情况来看，人口从小城市流入大城市，从县城流向省会城市以及一二线城市，是一个必然趋势。“现在出台的政策是调控城市的发展速度，但是改变不了发展的趋势”。他告诉记者，从长远来看，特大城市的人口还会进一步积聚，这也是国际上所有特大城市发展的必然规律和现象。也有学者认为中小城市没有必要实行居住证制度。中国人民大学社会学教授陆益龙就提出，居住证只适合在北上广等特大城市作为一种过渡形式，在其他地方没有太大意义。即使省会城市，也没必要搞积分制，“花费大量成本，没任何意义，实际还在强化身份的不平等”。
实际上，对于居住证、积分落户制度，最受关注的就是“北上广深”等特大城市。根据现行的规定，上述特大城市的落户门槛相对较高，其中以北京、上海最为严格。
12月10日，北京市法制办公布了《北京市积分落户办法(征求意见稿)》，明确申请人须同时满足五项条件，包括：持有北京市居住证、年龄不超过45周岁、在京连续缴纳社会保险七年及以上、符合本市计划生育政策，且无违法犯罪记录。但北京市积分落户的合格分数线是多少，在文件中并没有公布，而是由北京市政府“根据年度人口调控情况”，每年向社会公布落户分数线。
上海金融与法律研究院城市化与政府监管领域研究员傅蔚冈对记者表示，北京的落户政策“这么严苛，超乎我的想象”。他认为，获取居住证首先还要有暂住证，“北京是先例”；满45岁就没法参加积分落户，“条件太苛刻”。而在中央近期提出要解决因计划生育政策造成的无户口人员落户问题的背景下，北京市却又用“符合本市计划生育政策”，给参加积分落户“设置了新门槛”。
与北京高标准的选拔模式不同，上海现行的居住证转常住户口模式则为资格制。据聂日明介绍，上海居住证持有人只要满足特定条件，比如稳定就业、居住满七年、中级职称、计划生育、无犯罪等，就可以转为户籍人口。“这是一种‘资格制’，持有居住证后只要满足一定资格，虽然条件也比较苛刻，但落户预期就相对明确”。
舆论普遍认为，上述城市落户的门槛如此之高，与中央对于特大城市严控人口的思路有关。以落户条件最为严格的北京为例，据王太元透露，因为北京情况特殊，中央一方面下死命令严控人口，一方面要求其为满足各种落户需求提供公共服务，“有矛盾，所以会特别严格”。
傅蔚冈直言，“北京、上海都把居住证的功能搞错了”，居住证制度原本是为了提供公共服务，现在变成一种限制，而且“这些人就算没有落户，有就业还是会来工作，上海的经验可以证明这一点”，对于调控人口成效不大。
美国约翰斯•霍普金斯大学生物统计学博士黄文政提出，现在的制度设计成了“只有成功了才能留下，这是很大的误区”。他认为，引进人才和培育创新技术的过程类似，具有一定的滞后性；如果纯粹只为了收割当前的人才，只会“越引进越落后”。
从户改的最终目标来看，如果通过居住证或户籍来控制人口结构、数量的政策思路不变，则最终实现户籍改革的理想状态很难出现。陆铭就提出，现行各地的政策在居住证和户籍之间，还是有一个巨大的福利差距；同时，居住证转户籍的门槛设得特别高，“如果要走这条路的话，跟原来没有居住证的时候，没什么差别”。
缺位的“国民待遇”
此外，居住证制度作为一种过渡性策略，傅蔚冈担心政府可能产生路径惯性，“今后要废除是很难的，带来的影响也是持久的”。
郭秀云坦言，居住证这样的“中间状态”在北京上海这样的特大城市会存在很长一段时间，中小城市比较短。北上广这样的大城市本身有大量的外来人口流入，相对而言，总体的压力比较大，要做到公共服务均等化也就更困难。
推进户籍改革已经成为整个社会的共识，但是却始终胶着不前，突破口在哪里呢？
学者普遍认为，财政体系的配套十分关键。郑新业指出，在当前的财税体制以及以地方政府为主导的城市居民公共福利体系下，各地形成利益割据和竞次效应。因此，户改的“牛鼻子”是财税体制，关键还在于“中央政府要做事”。
“只有中央政府做事，承担基本公共服务，才能让户口‘不值钱’，才能打破地方利益拉锯。” 郑新业对记者说，“越是市场经济国家，劳动力流动越频繁，中央政府提供的公共服务就越多。”
王太元也指出，在公共服务均等化的财政支付保障方面，目前中国只有“市民待遇”而缺乏“国民待遇”。他认为，义务教育等居民基本生存权的保障应为“国民待遇”，而“市民待遇”则在此基础上为居民的发展权提供保障。
中央政府从何做起呢？郑新业认为，改革步骤可以先易后难：第一步是增加流动人口的义务教育经费转移支付；第二步可以做“五险一金”的中央化；第三步再将高等教育等纳入，重点是中央政府要给实实在在的支持，给钱给指标。
初步来看，政策的改革方向也大体与此相符。11月9日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在国务院新闻办举行的吹风会上解读“十三五”规划制定思路时也提到，转移支付和土地指标与外来人口相挂钩，将在“十三五”规划中有所体现。“人口进来多的地方，落户多了就多给你地”；“财政转移支付要和市民化挂钩，落户多意味着义务教育、医疗等政府支出多，所以财政转移支付要和这个挂钩”。
但也有专家认为，财税体制并不是户籍改革的核心问题。聂日明对记者表示，政府为居民提供公共服务是“不能用金钱来衡量的”。“难道政府要因为一个人‘有用’才为他提供服务或者因为中央给了钱才给他提供服务？”他反问道，“难道你要因为一个人穷，就开除他的国籍？”
在聂日明看来，比财税体制更关键的，是政治体制在决定外来人口享受均等化公共服务中所起的决定性作用。他举例说，2011年深圳区级人大换届选举产生的1368名区级人大代表中，仅有60余名代表是非深圳户籍，而北京、上海等城市的情况也类似。
“公共政策是由选票决定的。”聂日明说。
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