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作者：赵海 中国农业发展银行 政策研究室
作者简介：
赵海，经济学博士，中国农业发展银行政策研究室研究三处副处长，副研究员，研究方向为农业经济和农村金融。
政策性银行是由ZF发起、出资成立，为贯彻和配合ZF特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的机构。当前，我国政策性银行改革问题日益受到社会各界的关注，对于改革方向和改革重点各方面也有不同的声音。笔者认为，对于政策性银行改革，必须坚定政策性银行的办行方向，重点要把握好“三性”。
一是政策性。
设立政策性银行的初衷，就是为了协助ZF实现某种经济社会目标，其本质是作为政策工具而存在的。从这个意义上讲，政策性是政策性银行之“魂”，是质的规定性，是区别于商业性银行的根本特性。目前，学界和社会上有一些声音，认为政策性银行应实行市场化改革，其方向就是办成商业性银行。笔者以为这种观点似有不妥。从理论上讲，政策性银行设立的必要性就在于金融市场广泛存在的市场失灵问题；在实践中，商业性银行的“嫌贫爱富”“喜大厌小”的问题日益严重，世界上主要国家都通过兼具ZF和银行双重属性的政策性银行来解决这些问题。所以说，政策性银行作为弥补市场失灵的工具，不仅不能削弱，反而应该巩固和加强。同时，既然政策性银行具有某种公共物品或准公共物品的性质，那么政策性银行的业务发展就应该严格地限定在那些具有公共性、公益性、非赢利性、非竞争性的领域。政策性银行不宜利用自己的组织优势去与商业性银行争夺竞争性市场，而应该恪守主业，聚焦商业性银行失灵的领域，以形成相互补充、相得益彰的格局。政策性银行与商业性银行不应成为竞争关系，而是要成为互补关系。
二是普惠性。
如上所述，政策性银行的关键在于弥补金融市场的失灵问题，那么其服务对象就应该聚焦于商业性银行不愿进入的领域和不愿放贷的群体。笔者认为，政策性银行尤其要践行普惠金融的理念，要做普惠金融的引领者和示范者。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人口和残疾人、老年人等弱势群体，是传统金融服务的薄弱领域，迫切需要政策性银行建立与之适应的业务模式、风控技术和管理制度，将普惠金融服务目标融入业务发展、绩效考核等核心环节，开发并提供相应的产品和服务。但同时要明确一个观念，普惠金融不是慈善和救济，在一定程度上是金融承担社会责任的一种体现。发展普惠金融也要讲遵循银行业一般规律，其立足点在于服务机会平等，要以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。
三是可持续性。
政策性银行如何实现可持续发展，一直存在两种观点。一种观点认为政策性银行是国家财政设立的，业务也是国家交办的，只要把政策执行好就可以了，财务出了问题也应由国家兜底。这种观点可以称为社会效益观。另一种观点认为，政策性银行也是银行，也要按银行规律办事，要在严格防控风险的基础上实现经济效益，以此实现财务可持续。这种观点可以称为经济效益观。客观地看，这两种观点都有一定道理，但都不够全面。笔者认为，政策性银行的可持续，应是社会效益和经济效益的有效融合，既要执行好国家的政策，又要实现财务可持续，是履行好职能基础上的财务可持续。当然，实现这种双重目标殊不容易，一方面需要政策性银行在产品开发、定价机制、风险管理、考核评价等的综合平衡上下功夫，另一方面还要依靠国家在资本金补充、低成本资金来源、税收优惠、财政补贴等方面的综合政策来支撑。显然，政策性银行实现可持续发展，需要政策性银行自身和ZF有关部门共同努力来实现，ZF应采取特惠政策“开小灶”而不是“一视同仁”。
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