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“空转政府”是今天民主社会的普遍现象。在多党政治下，各政党在选举时，拼命向选民承诺，可一旦当政却什么都做不了；执政党和反对党之间互相否决，民主政治成为互相否决政治。西方各国现在所面临的问题就是政府空转。那里的人们知道国家的困局出在哪里，也知道如何能够解决困局，但问题在于产生不了一个有效政府。在亚洲，泰国民主演变成城市居民和农民的持续街头斗争，连一个政府都产生不了；中国台湾的民主也造成政府多年的空转，政治泛滥，经济社会沉沦。不仅如此，亚洲的一些民主（化）社会，社会的过度政治化尤其是街头政治，对本来运作良好的法治，产生非常负面的影响。中国尽管一直被视为是权威主义政府，政府是行动导向的，并且具有非常高的效率，但近来也出现了政府空转现象。如何解决政府的空转和官员的不作为，已经成为中国执政党面临的最大挑战。中共十八届四中全会提出了以法治为中心的制度建设。这里的“法治”是广义上的，要适用到政党、政府、军队、社会等各个领域。执政者同时面临两大相关的任务，即法治建设和用法治治理政府的不作为。经验表明，法治政府有助于解决空转政府和官员不作为的问题。有关部门已经提出要以法来治理官员的不作为现象。但法治和有作为政府之间并不能画等号。在民主国家，很多政府的确是法治政府，但空转政府大行其道。在中国，如果要在法治基础上建立有作为政府，仍然面临很多挑战。首先要解决政治和法律边界的问题。任何国家都存在这个问题。在中国，这个主要表现为党和法之间的关系问题，也就是党大还是法大的问题。广义上说，这也是一个政治与行政、政党和国家的问题。不解决这个问题，法治政府就会变得困难，政府效率更是谈不上。党的十八届四中全会决议并没有回避这个问题，并要解决两个似乎是矛盾的问题，一方面是法律与政治的关系问题，另一方面是法律的去政治化的问题。就政治化来说，人们无须回避政治与法律的紧密关系。在任何国家，法律并不是从天上掉下来的，而是人制定的。诚如马克思所言，任何法律都是统治阶级意志的体现。在任何国家，执政党（也就是统治阶级）通过自己控制的议会（国会），把自己的意志转化为法律。执政党可以根据时代的变化进行废法、修法和立法。中国共产党是执政党，法律很自然体现其意志，表述为共产党领导人民制定法律。
中共十八届四中全会提出依法治国的命题，还是中国在尝试解决近代以来遭遇的国家被动转型与主动适应的大矛盾在当下的表现。改革开放以降， 35 年的市场经济实践，促使产权坐实，推进市场发展，促进社会自主、自治与自律。但在面对国家结构转型的客观处境时，适应的主动性仍然是不足的。这体现为， 1980 年邓小平讲话，提出“党和国家领导制度改革”的任务，到今天已经过去差不多 35 年了，但依法治国还处在庄重做出《决定》的起点上。对国家被动转型的主动适应，依然还是一个文献性的适应，而不是一个制度性的适应。所谓文献性的适应，就是制定一系列重要文献，讲明国家转型的处境与任务，但实际举措的坐实，远远逊于文件的制定。所谓制度性适应，则是指现代国家的法治平台已然搭建完毕，依宪治国、依宪执政已经成为国家的基本运行体制。很显然，有关文献是越来越多，而制度坐实愈来愈难。这是中国今天适应国家转型，建立现代法治一个必须解决的难题。推进依法治国，必须减小国家被动转型与主动适应之间的落差，不能拉大这个落差。
推进依法治国，重点不在具体的立法程序、司法程序及其实施制度的建构，而在国家形态的选择。中国真正能够主动适应国家的被动转型，首先必须明确需要建立什么样的国家。执政党已经统治国家 65 年，才明白一个基本道理，那就是中国除了走向法治国家，此前建构的革命党、政治性国家，已经无法再延续下去。须知，革命党建立的国家，依照革命党原则进行统治，一定要靠政治意志、政党意志统治国家，这与依宪治国、依宪执政的法治机制是悖反的。这不是国家领导人主观上愿意不愿意的问题，而是与革命党和国家的直接合一结构有着紧密的关系。革命党有着非常强势的权力体系，党权从中央一直下贯到基层。这么庞大的政党体系，又在国家权力体系中处于核心位置，它就必须要有高度的意识形态权威性、权力统御性、行动一致性，并以雷厉风行、全党动员的行政机制来保证。政党国家顺畅运作的关键是政党行政化。在这一体制中，权力相对分割变得不是那么重要了。如果权力分割开来，庞大的党权就与它的行政化机制疏离，国家就很难顺畅运转起来。党的十八届四中全会以推进法治为主题，推进方式还是党的高度行政化方式：由党中央做出依法治国的决定，全党认真学习，各地各个部门加以贯彻。只不过这个政党行政化的方式，在目标上发生了转变，不只是维护党的领导，依靠党的政治意志、行政体系来统治国家，而是尝试以一个法治体系来实现其领导国家的目的。为什么要转变执政党领导国家的方式呢？除了政党行政化的运行机制不畅以外，它所依赖的政党组织状况，也出现了问题——多年前就有一个说法：党的部分基层组织已经烂掉。党的十八届四中全会确立了依法治国方略，大意图便是扭转不适当的治国机制，这是对国家法治化需要的积极回应。从基层到中央，一定于法，以保证权力体系健康地运行，促使国家健全地发展。一个国家，高度复杂化，受制于多重行政力量，党的行政系统在发出指令，政府也在发出行政指令，必然造成指令的错乱，让下级或基层不知所措。党本来应该行使政治领导权，但它的行政化定势，却使它必须同时行使行政权，党权的定位也因此模糊化起来。 1949 年新中国成立以来，尤其是在“文革”阶段，“党的一元化领导”将政党行政化体制高度定型，导致以党代政。在现代国家权力体系中，政府是行使行政权的专门机构，它有科层安排、部门分工，有自己的行政程序，相应的效率要求。统领行政权的党权，按权力属性来讲，重视的不是效率，而是政治效果。党权与行政权的不同权力属性的混淆，势必造成权力绩效的低下。一般而言，在现代国家中，行政权力来自立法部门的授权。立法部门的授权，基于人民主权的现代政治原则。因此，被授权的行政部门，只能依法行政。但在政党国家结构中，政党的政治意志高于立法意志，立法意志便无法自主给行政权力部门以依法行政，提供一个只围绕效率来解决问题的行政程序。同样的逻辑，使司法机构不能奉行法条至上的原则，只能以政治准则作为司法审裁的最高标准。结果，司法结构也不成其为相对独立的权力形态。党权、立法权、行政权、司法权高度混生，权力边界不清楚，权力责任很模糊，权力体系的能力受到内在限制。从这个角度看，推进依法治国，关乎司法权力的程序安排，以及法官选拔与作为，都还不是最重要的事务。不调整国家权力结构，仅仅看重权力的具体运行，法治的主次举措得不到呈现。
我最近一直强调两个领域。一个是行政性垄断的行业，比如说电信。能不能准许一两个以民营资本为主的基础运营商进入，以利于竞争？中国目前是世界上规模最大的电信市场，理应成为电信资费最低的市场，要达到低点，还是要放开准入。另一个是石油。自贸区要搞石油的期货市场、现货市场，市场建立起来以后，关键是把国内和国际市场打通，引入竞争，未来大家对“两桶油”抱怨的现象和原因可能就会有实质性的改变。第二个领域是城乡之间土地、资金、人员要素的双向流动优化配置。我觉得这个潜力很大。我们一定要明确，生产要素，包括土地在内，在确权的基础上，通过流动、交易，它真正的价值才能得到显示，才能得到提升。最终城乡之间要素的分配或者优化配置是要服从这个大道理的。这方面我们还有很多认识上的、法律上的、体制上的、政策上的障碍，如果能打通，投资的潜力还相当大。其实现在相当多的城里人愿意到城市带里面的中小城镇去居住，房子价格便宜一点，质量好一点，生活费用低一点，房前屋后能种花种草种菜。据调查，北京有 5%~10% 的居民是有这个意愿的。另外大量制造业的企业包括部分服务业的企业要转到中小城镇，这样才会有竞争力。我们过去的城市体系基本上是孤岛式的城市，现在要把它变成网络型的城市，城市之间是要发生联系的。这种情况下，互联互通、人员的居住、产业的重新分布，会产生大量的基础设施和房地产投资机会。所以我特别强调一点，稳增长和放开准入要挂钩，这样的话潜力还有，不至于增长速度跌得那么快。第二关，严重过剩的产能退出要取得实质性的进展过去 5 年需求一直在往下走，主要是基础设施、房地产，与之相对应的供给方面主要是重化工业也在调整，但是调整速度相对比较慢，所以出现了严重的产能过剩。据我们对一些重要行业的调研和计算，这些产能严重过剩的行业，过剩幅度一般在 30% 左右，这样就出现了长达 40 多个月的 PPI （生产者物价指数）的负增长，目前负的幅度已经超过 5% 。这就是所谓的中国式通缩的问题。说到通缩，我本人一直认为中国的通缩跟西方国家的通缩不是一回事，因为企业是完全不同的。它不是因为货币不足而引起的通缩，而是由于过去 30 多年特别是过去十几年形成的大量产能，没有随着需求的收缩而迅速收缩而形成的。 PPI 的下降还不是最重要的问题，最重要的问题是工业企业盈利水平超过一年的连续负增长，才是最具有挑战性的。我们做了个分析，在工业企业 PPI 负增长这个过程中，我们称为严重产能过剩的行业是五大行业：煤炭、钢铁、铁矿石、石油、石化。这五大行业的 PPI 大概是负增长 20% 左右，对于整个工业 PPI 的下降贡献在 70% 以上。目前工业利润下降中，这五大行业利润下降的贡献率也在 70% 左右。所以如果这五大行业严重产能过剩的情况得到纠正，其实中国工业企业目前的状况还是可以的，和2014 年没有太大变化。这就是我们现在面临的格局。
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