田国强：后危机时代下的中国经济形势、结构调整及其应对之策

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后危机时代下的中国经济形势、结构调整及其应对之策*

——综合治理、制度建设与政府职能转变

【内容摘要】当前，世界经济总体上呈现出缓慢复苏的态势，而中国经济增长持续回升，已经恢复到2007年第二季度的增长水平，走出了一条清晰的“V”型复苏轨迹。但是，世界和中国经济的复苏还存在着许多隐忧。世界经济中的不确定、不稳定因素增多，中国经济则受困于政策波动大、结构欠合理、发展不均衡。

尽管在应对此次国际金融危机的过程中，中国政府强力干预经济见效显著，超额完成了保增长的目标，但是调结构的成效不彰，经济中的一些结构性矛盾加剧，经济增长的内生动力不足。并且，由于短期和长期问题相互交织，国内和国际因素相互影响，加上政府过多、过深地介入和干预市场，使得国内经济社会发展中面临的两难问题明显增多。建议利用当前经济回稳向好的有利时机，反思和调整传统的宏观治理理念，不断坚持市场导向的改革方向，加快建立有限政府与有效市场。
从而，本报告针对当前中国经济结构失衡现状和经济发展方式转变需要，提出以“稳政策、调分配、拉两头、优中间、扩内需、促出口”为导向的18字综合治理方针。当然，根本的根本还在于加强市场导向的长效制度建设，在此过程中需要正确处理好“政府与市场、国富与民富、效率与公平、投资与消费、内需与外需、城市与农村、沿海和内地、发展与稳定、发展与教育、发展与生态”十大关系。
其中，关键是合理界定政府与市场的边界，促进政府从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变，从而建立有效政府和有效市场，使之能同时达到效率、公平与和谐发展。这也是中国经济长远可持续发展的需要和根本之路，要真正实现当前政府提出的经济结构调整和发展方式转变两大战略目标，就必须率先打破政府自身带来的行政垄断和行政管制，为市场机制发挥更大作用提供更广阔的空间。
【关键词】综合治理 制度建设 有效政府有效市场 公共服务型政府



* 本报告为上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组2010年年中报告，主要撰写人为田国强、陈旭东。

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关键词：中国经济形势 后危机时代 结构调整 中国经济 经济形势 中国经济 危机 形势 结构 田国强

救市政策实际上使调整经济结构的问题更加严重了，本来，我们完全可以利用危机来促进调整，但是救市却反而产生出相反的结果。因为救市实际上就是托市，而现存结构下的经济则会在这种托市中获得更多的生存机会，从而阻碍了对它的调整。

宽松货币政策能够促进需求吗？未必，由于货币政策会导致局部或全局的价格上涨，所以它的需求拉动作用被价格上涨所抵消了，甚至后者大于前者。比如，房价暴涨，使更多人不得不将有限的收入用于买房，从而影响到整体经济的需求。
所以，不要以为宽松货币政策一定会实现需求扩大的目的。

一、当前世界和中国宏观经济形势走势
（一）世界经济呈现缓慢复苏态势
在各国宏观经济刺激政策的带动作用下，当前国际经济形势已出现了一些积极的变化，特别是作为此次金融危机重创地的主要发达经济体，总体上呈现出缓慢复苏的态势。
美国经济走出衰退阴影，复苏前景谨慎乐观。在此前连续4个季度出现衰退后，2009年第三、第四季度及2010年第一季度GDP按年率计算分别实现2.2%、5.6%和3.2%的增长。经济景气带动美国就业市场出现一定程度的转机。2010年4月新增就业岗位达到29万个，创下四年来的新高。就业和收入改善促进了消费增长。2010年第一季度消费者开支按年率计算增长3.6%，为两年来的最大增幅，成为美国经济增长的主要推动力。
欧元区和日本经济的复苏步调相对缓慢。2010年第一季度欧元区16国和欧盟27国的GDP环比增长均为0.2%，同比分别增长0.5%和0.3%。随着居民消费支出停滞，企业投资开支下降，使得出口和库存小幅增加成为经济为数不多的增长来源，经济复苏的内生动力不强。从经济数据上看，日本的经济回暖也主要受益于向中国等亚洲其他国家和地区的出口增加。2010年3月，日本贸易顺差额达9489亿日元，为连续第12个月保持顺差，而核心消费者物价指数同比下降1.2%，已连续第13个月下降，通货紧缩没有得到明显改善，这会继续抑制消费。
新兴工业化和发展中经济体成为带动全球经济复苏的火车头。尤其是亚洲主要新兴工业化和发展中经济体的金融体系在此次金融危机中几乎没有遭受什么重大损失，财政和国际收支状况较好，外债负担较轻，再加上政府大规模救市举措的刺激，复苏迹象最为明显。如新加坡今年第一季度经济同比增速达13.1%，创下该国16年来的最快季度增速；韩国央行最近公布的数据显示，第一季度韩国GDP同比增长7.8%，创下2002年第四季度以来的最快季度增速。

（二）中国经济呈现持续回升态势
中国经济在此次国际金融危机中表现突出。从图1可以看出，自2008年第二季度中国经济增长掉头向下之后，以2009年第一季度为谷底，划出了一条清晰的“V”型反转轨迹，经济增速回复到了2007年第二季度的水平。按照当前中日两国的经济增长态势预计，中国有望在2010年中期超越日本，跃居世界第二经济大国。
图1：2005年以来中国经济季度同比增速一览

数据来源：国家统计局、中经网统计数据库
    从经济的先行指标制造业采购经理指数（PMI）来看，我国在2010年4月达到55.7%，超过上月的55.1%，已经连续第14个月位于50%的临界点之上（如图2），基本保持着平稳向好的态势。
图2：2005年以来我国制造业采购经理指数（PMI）变动图

数据来源：国家统计局、中经网统计数据库

（三）对世界和中国经济增长的预测
如果世界经济形势不发生大的突发性变化，预计2010年下半年和2011年上半年，世界经济还将保持目前的发展态势，即新兴市场经济体的强劲增长与发达经济体的缓慢复苏相伴，许多经济体的增长还是比较依赖财政刺激和货币宽松政策，主要发达经济体的国内消费需求复苏还需要一个较长的时间。
表1：国际货币基金组织（IMF）对世界和中国经济增长的预测
        占全球实际GDP比重（%）        经济增长预测（%）
                2008        2009        2010        2011
美国        21        0.4        -2.4        3.1        2.6
欧元区        16        0.6        -4.1        1.0        1.5
日本        6        -1.2        -5.2        1.9        2.0
中国        11        9.6        8.7        10.0        9.9
全球        100        3.0        -0.6        4.2        4.3
数据来源：IMF，WORLD ECONOMIC OUTLOOK，2009年10月/2010年4月
总体而言，在世界经济基本保持稳定（不可控因素），以及我国的宏观经济政策恰当，不出现大起大落的话（人为的因素），预计中国GDP增速将继续在高位运行，全年增长率有望达到10%或以上水平。不过，我们担心的是，如果继续维持目前的发展方式，经济增长的目标虽无虞，结构调整的目标却堪忧，当前经济增长的速度越高，未来结构调整的成本越大，不利于中国经济均衡可持续发展。

二、世界和中国经济复苏中的问题与挑战
（一）世界经济：不确定不稳定因素增多
对于中国经济来说，外部因素是不可控因素，从而需要充分考虑潜在的最坏情况。当前，世界经济总体上呈现出“三高一低”的现象，特别是一些主要发达经济体的经济复苏进程仍存在着很多不确定、不稳定因素，处于一种相对缓和与未知动荡并存的状态。
一是高失业。国际劳工组织的数据显示，2009年全球失业水平创下新高，并可能在今后几年内仍保持在较高水平。尤其是主要发达经济体的失业状况更为糟糕。美国2010年4月的失业率为9.9%，接近去年底10%的历史高位，离全面复苏还有很长的路要走。据统计，自2007年12月陷入经济衰退至今，美国新增失业人口已超过800万人，超过40%的失业人员连续6个月甚至更长时间停留在失业状态。欧盟统计局公布的数据显示，2010年第一季度欧盟27国的失业率为9.6%，其中失业率最高的是拉脱维亚(21.6%)和西班牙(19%)。日本2010年3月的失业率也维持在5%的较高水平。这种无就业增长必然带来国内需求疲软，导致经济复苏的内生动力不足。
二是高赤字。过去一年中，各国政府为避免经济衰退纷纷采取了大规模的经济刺激计划，导致或加剧了财政赤字问题。在欧盟27国中，目前希腊的预算赤字已经相当于其GDP的12%左右，远远超过欧盟《稳定与增长公约》规定的3%上限。除希腊外，西班牙、葡萄牙、意大利、爱尔兰等国的预算赤字比例也都接近或超过10%。近期，标准普尔相继调低了希腊、葡萄牙和西班牙等国的主权信用。这些国家的GDP占欧元区的35%左右，一旦债务危机加剧，极有可能给全球经济复苏造成很大拖累。尽管近期欧盟及国际货币基金组织已决定设立一项总额高达7500亿欧元的救助机制，但是市场对欧元区债务危机的担忧并没有得到有效缓解，引发全球股市震荡调整。而据国际货币基金组织的数据显示，日本政府的公共债务总额也已经达到其GDP的2倍多，在世界经济合作与发展组织（OECD）30个成员国中居于首位。
三是高壁垒。2009年以来，贸易保护主义在全球快速蔓延。据世界贸易组织统计显示，2009年全球发起的反倾销调查预计达230至 250起，同比增长11%－20%；发起的反补贴调查则达到41起，同比增长高达193%。并且，发达国家又滋生出一些新的贸易保护手段，如购买本国货、滥用本国货币贬值、施压外国汇率调整、实施碳关税等。与此同时，发达国家纷纷寄望于扩大出口，来起到增加就业岗位、推动经济增长的作用。比如，美国总统奥巴马最近在2010年国情咨文中明确提出，未来5年实现出口翻一番以创造200多万个工作岗位的目标，并提出了“再工业化”的发展战略，试图重塑其先进制造业在世界范围内的竞争优势。这对以“世界工厂”著称的中国制造当然是直接的威胁。
四是低消费。由于受金融危机的冲击，主要发达国家居民的金融资产大幅缩水，居民的资产负债表一直处于调整和修复之中，短期内需求不会有大的提升。2010年3月，欧元区零售销售额环比维持不变，而2月则是环比下跌0.6%。同期，日本居民工资收入也继续下降，为连续第21个月下降，这表明日本以出口带动的经济复苏并没有给工人带来大的好处。收入状况的恶化导致消费者继续对支出保持谨慎，2月份日本家庭消费者信心指数只有39.8，尽管有极低幅度的向上调整，但是在工资处于如此低位的情况下，消费支出可能要到2011年才会出现实质性增长。

（二）中国经济：在增长回升之中存隐忧
从保增长的经济目标看，我国一季度的经济数据无疑是成功的，但如果从调结构、促转变的战略任务看，我们很可能无法那么乐观。本报告将我国经济增长回升中的隐忧，归结为政策波动大、结构欠合理、发展不均衡，使得经济发展的内在动力和可持续发展能力不足。其中，政策波动大是一个较为迫切的现实隐忧。以2008年的宏观调控政策为例，年初宏观调控政策基调还是“两防”（防过热、防通胀）,同年7月份变为“一保一防”（保增长、防通胀）,到11月份又改成“一保”（保增长）。因此，2008下半年经济的大幅下滑，并非完全由于外部的次贷危机冲击，关键还在于政府对经济趋势的误判，使得宏观经济政策缺乏前瞻性、稳定性和连续性，从而人为地加剧经济的大幅波动。
具体考察我国一季度的经济数据，可以发现“四个远高于”的现象。
一是政府财政收入增幅远高于居民收入。我国在国民收入初次分配格局上依然处于恶化状态。一季度，全国财政收入19627.07亿元，比去年同期增加4985.02亿元，同比增长34%。同期，城镇居民人均可支配收入5308元，同比增长9.8%（扣除价格因素，实际增长7.5%）；农村居民人均现金收入1814元，同比增长11.8%（扣除价格因素，实际增长9.2%）。与2009年相比，政府财政收入与居民收入增幅之间的差距又有明显拉大的趋势。可以看出，国民财富分配体系的改革依然任重道远。如何让老百姓更多地从经济增长和发展中获得实实在在的利益，是一个亟待破解的难题。
二是重工业增加值增幅远高于轻工业和服务业。我国在经济结构上有重新“重工业化”的趋势。一季度，我国重工业、轻工业和第三产业增加值分别增长22.1%、14.1%和10.2%，重工业与后二者之间的增幅差距达8个百分点以上。与此相适应，同期我国生产钢材1.86亿吨，增长28.55%；生产粗钢1.58万吨，增长24.52%；生产生铁1.50万吨，增长21.67%；生产水泥3.36亿吨，增长20.25%。从行业投资来看，煤炭投资增长29.9%，有色金属增长34.5%，非金属矿增长37.2%。这使得一季度全国单位GDP能耗不降反升，同比上升3.2%。可以预期，如果对高耗能产业的快速发展不加约束，将进一步加剧我国经济结构转型和节能减排的压力。
图3：2005年以来我国重工业、轻工业和第三产业增加值增速变动图
（%）

数据来源：国家统计局、中经网统计数据库
三是固定资产投资增幅远高于社会消费。我国经济增长由投资驱动向消费驱动的转型还很不到位。一季度，全社会固定资产投资35320亿元，同比增长25.6%（其中，房地产投资增长35.1%，同比加快31个百分点），而社会消费品零售总额36374亿元，同比增长17.9%。尽管消费增速比上年同期加快2.9个百分点，但二者间还是相差近8个百分点。并且，消费增长的不确定性仍很大。虽然“家电下乡”、“以旧换新”、“汽车购置税”等消费刺激政策还会延续，但基于耐用品消费的周期性特征等因素，这些政策的效果很可能会递减。我们认为，市场自发性消费需求受制于收入增长缓慢，短期内可能难有快速增长，未来消费需求对经济增长的拉动作用不会出现大幅的增加。
四是国有部门投资增幅远高于非国有部门。一季度，国有企业投资总额8827.45亿元，同比增长24.4%，国有及国有控股单位投资总额12155.85亿元，同比增长21.1%，港、澳、台商企业投资总额1118.23亿元，同比增长11.8%，外商企业投资总额1332.03亿元，同比增长2.9%，个体经营投资总额112.73亿元，同比增长11.7%。这种投资的不均衡表现在经济现实中，就是国有企业不仅在石油、钢铁、基础建设等传统垄断领域大举进军，而且还将触角伸到了诸如房地产、贸易等一般竞争性领域，进一步压缩了民营企业的空间。
图4：2009年以来国有与非国有部门投资增速变动图
（%）

数据来源：国家统计局、中经网统计数据库

三、破解中国经济结构失衡困局：综合治理与制度建设
我们认为，在稳增长中调结构，在解难题中促转变，在风险最小化下求效果最大化，应该是后危机时代中国应对经济失衡困局、谋求经济均衡发展的基本思路。政府没有必要过于担心经济出现的短期小幅波动，在相当一段时期内中国经济实现8%、9%乃至两位数增长不是一个大的难题，所以应该在经济形势好转、复苏势头巩固的背景下，更加关注深层次的经济结构调整，更加关注经济增长的质量和效益，更加关注经济市场化改革的推进和加强其改革的力度。
为此，我们针对当前中国经济结构失衡的现状和经济发展方式转变的需要，提出以“稳政策、调分配、拉两头、优中间、扩内需、促出口”为导向的18字宏观综合治理方针。当然，根本的根本还在于加强长效制度建设，正确处理好一系列重大经济社会关系，特别是合理界定政府与市场的边界，促进政府从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变，从而建立有效政府和有效市场，使之能同时达到效率、公平与和谐发展。
（一）采取六大综合治理方针，兼顾稳增长调结构
第一、稳政策。中国经济总是陷于大起大落困局的一个重要原因，就是宏观经济政策大起大落，其根源在于行政权力对市场经济的过度干预。政府的过度干预不会造就一个有效市场和有效政府，只会让市场低效，并且滋生寻租和腐败的空间。保持政策相对稳定的核心就是要减少政府频繁的短期宏观调控，代之以加强长效的市场制度建设，这也是中国建立和完善社会主义市场经济体制的题中应有之义。
比如，股市和楼市就是中国经济的缩影，在很大程度上由政策调控，总是大起大落。股市相对稳定之所以重要，在于如果股市不稳，大幅度下滑，会大幅减少家庭资产，加上居民的现期收入上不去，生(生计)、老(养老)、病(治病)、居(居住)、教(子女的教育)等消费预期不断增加，现期的消费就会受到挤压，内需不足的情况会不断恶化。再看楼市，自2003年国务院发布18号文 以来，政府每年都会出台若干对房地产宏观调控的政策，但是总给人头痛医头、脚痛医脚的感觉。不可否认，房地产行业存在着很多急需解决的重大问题，存在着严重的贫富差距和房产资源配置的低效率问题，近期又伴随着房价上升过快的问题，但解决问题的根本方法不是频繁的价格管理和政策手段，而是切实加强房地产市场长效制度建设。
为此，我们今年2月曾建议，应从促进土地城乡流转、开征房产物业税种、加强银行风险管理、构建住房保障体系、推进住房租赁市场建设、完善土地拍卖制度等涉及面广、影响面大的制度建设方面入手，多管齐下，实行一般均衡的综合治理，建立有效市场，让市场充分发挥作用，兼顾经济效率与社会公平，引导有效供给与需求，从而促进房地产市场稳定健康发展 。
其后，国务院于4月14日公布的“新国四条” 及4月17日的“新国十条” ，尽管有一些好的措施，与我们的建议有重叠之处，但我们对其将政策目标瞄准高房价，而不是房地产市场严重的结构失衡，以及由此而采取的一系列非法律定义的行政手段感到担忧。它可能无法解决深层次的结构性矛盾和问题，而且会破坏市场的自我调节作用，激化供求失衡的矛盾。如果房价被人为遏制，不能提供足够的投资和生产激励，也就无法保证有效供给。当前的房产宏观调控政策，已带来如下一些负面效应。
一是产生激励扭曲，使得政策目标与实际结果相背离。比如，提供纳税证明或社会保险缴纳证明条款，本意是遏制投机购房，恰恰无法挡住外地有钱人（不需贷款）异地购房，却将那些要靠信贷支持才能在城市里购房的非户籍人口挡在了门外。这也背离了城市化规律。
二是引发道德风险，使得市场沉迷于政策预期和博弈。由于信息很难对称，很多政策的监督成本巨大，将会引起五花八门的社会乱相和道德失范，如虚开证明、借名买房、假按揭、行贿受贿等，更有甚者上演起假离婚的把戏。
三是破坏政策相对稳定，使得政策随着房价上下起伏。一旦打压房价的新政影响到我国经济平稳增长（不是没有可能），如何处理这些限制性政策？临时性的政策撤销之后，消费者暂时被压制的刚性需求再又报复性反弹，政府又要如何应对房价上涨的卷土重来？因为从长远看，中国房价的上涨是一个不可逆转的趋势。
四是阻滞市场改革，使得计划手段扰乱市场自发秩序。比如，将稳定房价的责任归于地方政府，实际也赋予了其超越法律权限干预市场的权力，可能会导致价格的扭曲并增加政府权力寻租的机会。政府应该管的是法定的住房保障，而不是市场的住房价格。

第二、调分配。改革的实质就是利益关系的重新调整。改革开放30多年来，中国经济持续高速增长带来了社会财富“蛋糕”的快速变大，但是国民财富分配格局的不合理程度却日益加深，主要表现在三个方面：一是国与民的收入差距拉大，我国居民收入比重由1988年70.5%的最高点下降至2007年的59.1%，国家财政收入在1993年至2008年之间的平均增速超过19%，大大超过整个经济发展的速度，政府从经济发展中得到的好处远远多于居民收入，且财政支出又大多用在推动GDP增长和自我消费上，而不是涉及公共利益的教育、医疗、社保、环保等事业上，使得老百姓捂住钱袋子不愿消费；二是贫与富的收入差距拉大，我国基尼系数由1982年的0.249拉大到2008年的0.47，社会各阶层的差距越拉越大，因制度性利益冲突和不均等而产生各种矛盾趋于尖锐化，已成为很多群体性社会冲突事件的主要直接源头，如不加重视将影响社会稳定的大局；三是城与乡的收入差距拉大，我国居民收入之比由1978年的2.57倍增至2009年的3.33倍，城乡二元结构问题非但没有缓解，反而有固化和加剧的趋势。这些问题不解决，都将严重阻碍中国经济转变发展方式和调整经济结构的进程。
毋庸置疑，收入分配改革必须要谋划长远，但久拖不决肯定不是解决问题的办法，短期内还是应该拿出若干能够起到实效的具体措施。建议政府下大决心从国企收入分配改革、财政税收政策改革等硬骨头入手，促进政府从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变。首要的是，改革现有的国有资产收益分配制度，将大部分国有收益真正转移到公共支出领域，如充实到社保中去，让作为国有资产名义所有者的全民，真正享受到实实在在的收益。其次，应该提高起征点、降低税率、建立必要的减免退税机制，切实降低中产阶级和工薪阶层税负，同时开征（或加大）资源税、房产税、遗产税等国际经验表明可有效缩小收入差距的税种等，让税收真正起到调节收入分配的功能。
第三、拉两头。首先，我们认为要增加对农业和农村教育的投入，加快现代农业建设，使粮食供给保持稳定增长，建立让农业增产、农民增收的长效机制，增强8亿农民的消费能力，有效激活农村消费市场。当然，我们更应该将三农问题置于中国城市化的大背景下去考虑，积极推进农村城市化、农民市民化的进程，这才是消除城乡二元结构，解决“三农”问题的根本出路。
其次，我们认为要大力促进服务业发展。目前，我国服务业占经济总量的45%左右比重不仅与成熟发达国家相比，甚至与其他主要发展中国家相比都低不少。美国、英国、德国、日本等发达国家的服务业通常占GDP的65%以上，而巴西、印度、俄罗斯、韩国、菲律宾等发展中国家目前的水平也都在55%以上。
相对而言，服务业对能源、资源等要素的消耗较低，它并不会像需要大量基本原材料投入的行业一样，由于当前持续高企的原材料价格而显著地引致成本推动型和输入型通货膨胀。相反地，一方面，发展劳动密集型的传统服务业有助于缓解劳动力过剩的问题，并可以减轻资源密集型制造业过度膨胀所引致的资源耗竭、环境恶化等负外部性。另一方面，发展智力密集型的现代服务业则有助于提升中国在世界产业价值链中的位置，实现由中国制造向中国智造的升级转变。