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“低碳经济”就是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。低碳经济实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以人类生存发展观念的根本性转变。从整体来看，发达国家在发展低碳经济方面启动早，政策工具多样，值得我国深入研究和借鉴。
一、英国发展低碳经济的政策措施
2003年，英国政府发表了题为《我们未来的能源：创建低碳经济》的能源白皮书，首次提出“低碳经济”的概念。英国政府为低碳经济发展设立了一个清晰的目标：计划到2010年二氧化碳排放量在1990年水平上减少20%，到2050年减少60%，到2050年建立低碳经济社会。通过激励机制促进低碳经济发展是英国气候政策的一大特色。英国应对气候变化的政策措施包括：实施气候变化税制度、创新碳基金、推出气候变化协议、启动温室气体排放贸易机制、使用可再生能源配额等。各种政策措施，不仅各具特色，而且是一个相互联系的有机整体。
（一）实施气候变化税（CCL）制度
气候变化税，即能源使用税制度是英国气候变化总体战略的核心部分。气候变化税于2001年4月1日开始实施，针对不同的能源品种其税率也不同，征税对象也有详细而具体的规定。政府将气候变化税的收入主要通过三个途径返还给企业：一是将所有被征收气候变化税的企业为雇员交纳的国民保险金调低0.3个百分点。二是通过“强化投资补贴”项目鼓励企业投资节能和环保的技术或设备。三是成立碳基金，为产业与公共部门的能源效率咨询提供免费服务、现场勘查与设计建议等，并为中小企业在促进能源效率方面提供贷款。在英国，气候变化税一年大约筹措11—12亿英镑，其中8.76亿英镑以减免社会保险税的方式返还给企业，1亿英镑成为节能投资的补贴，0.66亿英镑拨给了碳基金。据测算，由于气候变化税政策的实施，至2010年，英国每年可减少250多万吨碳排放，相当于360万吨煤炭燃烧的排放量。
（二）创建碳基金
碳基金是一个由英国政府投资、按企业模式运作的独立公司，成立于2001年。碳基金的主要来源是气候变化税，从2004—2005年度起，增加了两个新的来源，即垃圾填埋税和来自英国贸易与工业部的少量资金。碳基金主要在三个重点领域开展活动：能马上产生减排效果的活动；低碳技术开发；帮助企业和公共部门提高应对气候变化的能力，向社会公众、企业、投资人和政府提供与促进低碳经济发展相关的大量有价值的资讯。碳基金作为一个独立公司，介于企业与政府之间，实行独特的管理运营模式。一方面，公司每年从政府获得资金，代替政府进行公共资金的管理和运作；另一方面，作为独立法人，碳基金采用商业模式进行运作，力图通过严格的管理和制度保障公共资金得到最有效的使用。
（三）推出气候变化协议（CCA）
英国政府考虑到气候变化税的征收可能会给能源密集型产业造成重大负担，推出了气候变化协议制度，以减少这些企业的气候变化税负担。能源密集型产业如果与政府签订气候变化协议，并达到规定的能源效率（温室气体减排）目标，政府可减少征收其应支付气候变化税的80%。如果企业不能兑现约定的目标，英国政府亦允许这些企业参与英国排放贸易机制，以买卖各企业允许排放配额的方式，来实现气候变化协议的要求。经审核，在英国气候变化协议的第一段目标期间（即2001年4月1日-2003年3月31日），88%的减排目标单位通过了认证，相当于每年减排了350万吨二氧化碳；第二段目标（即2003-2005年）有95%的减排目标单位通过了认证，相当于减排510万吨二氧化碳。
（四）启动温室气体排放贸易机制
英国是最早实施温室气体排放贸易机制的国家。该机制有四种方式，即直接参与、协议参与、项目参与及开设账户。作为主管机构的英国环境——食品——乡村事务部（DEFRA）开设排放量交易登记处，所有承诺减排目标的参与者必须按相关条例严格检测和报告企业每年的排放状况，并经过有职业资格的第三方独立认证机构的核实，只有通过验证的排放量与信用额度方能获得登记。为方便交易，英国还开发了一套温室气体排放贸易的电子注册系统和实时交易平台。所有参与者至少注册一个账户，来记录其基本情况及其配额、配额转移、配额供需等信息。为与欧盟气候政策相协调，英国排放贸易机制于2006年12月31日结束。
（五）使用可再生能源配额
可再生能源配额，即所有注册的电力供应商都制约于一定的可再生能源法定配额：生产的电力中有一定比例是来自于可再生能源，配额是逐年增加的。实现配额政策的主要方式是向可再生能源发电商购买电力的同时购买可再生能源配额证书，或是从发电商、独立供电方那里只购买可再生能源配额证书。而购买证书这项政策，目的在于鼓励企业更多地使用可再生能源。
二、美国发展低碳经济的政策措施
美国将发展低碳产业作为重振经济的战略选择。国际金融危机爆发以来，美国选择以开发新能源、发展低碳经济作为应对危机、重新振兴美国经济的战略取向，短期目标是促进就业、推动经济复苏；长期目标是摆脱对外国石油的依赖，促进美国经济的战略转型。2009年1月，奥巴马宣布了“美国复兴和再投资计划”，将发展新能源作为投资重点，计划投入1500亿美元，用3年时间使美国新能源产量增加1倍，到2012年将新能源发电占总能源发电的比例提高到10%，2025年，将这一比例增至25%。2009年6月，美国完成了《美国清洁能源与安全法案》，用立法的方式提出了建立美国温室气体排放权（碳排放权）限额——交易体系的基本设计。该法案规定的减排目标为：至2020年，二氧化碳排放量比2005年减少17%，至2050年减少83%。尽管这一中期目标与国际社会的期望相距甚远，美国在应对气候变化的立法过程依然面临诸多挑战，但该气候变化法案的出台，仍标志着美国在二氧化碳的减排方面迈出了重要一步。
美国通过能源政策的调整来发展低碳经济的主要政策措施有以下方面：第一，关于能源战略转型方面：为美国家庭提供短期退税，应对日益上涨的能源价格。未来10年投入1500亿美元资助替代能源研究，并为相关公司提供税务优惠，有助于创造500万个就业岗位。大幅减少对中东和委内瑞拉石油的依赖。支持强制性的“总量管制与排放交易”制度，在美国推行温室气体排放权交易机制，力争使美国温室气体排放量到2050年比1990年减少80%。第二，关于电力方面：美国计划到2012年，使发电量的10%来自可再生能源等，2025年这一比例达到25%。推进智能电网计划。第三，关于新能源技术方面：美国计划用3年时间将风能、太阳能和地热发电能力提高一倍。政府将大量投资绿色能源——风能及有着广阔前景的新型沙漠太阳能电池板、核能等。第四，关于建筑方面：美国将大规模改造联邦政府办公楼，包括对白宫进行节能改造。将推动全国各地的学校设施升级，通过节能技术建设成21世纪的学校。要对全国公共建筑进行节能改造，更换原有的采暖系统，代之以节能和环保型新设备。第五，关于汽车方面：美国将促使政府和私营行业大举投资混合动力汽车、电动车等新能源技术，减少美国的石油消费量。以7000美元的抵税额度鼓励消费者购买节能型汽车，动用40亿美元的联邦政府资金来支持汽车制造商，力争到2015年实现美国的混合动力汽车销量达到100万辆。
三、德国发展低碳经济的政策措施
德国充分发挥经济政策对低碳产业的调节作用，在发展低碳经济方面采取以下具体措施：
（一）通过税收制度的改革，提高能源使用效率，减少碳排放
德国把征收能源税作为生态税改革计划的一部分，对特定的能源进行征税。1999年，第一次开始对汽车燃料、燃烧用轻质油、天然气和电征税。生态税是德国提高能源使用效率、改善生态环境和实施可持续发展计划的重要政策之一。德国生态税自1999年4月起分阶段实行，主要征税对象为油、气、电等产品。税收收入用于降低社会保险费。为提高工业领域蕴藏的巨大节能潜力，德国政府计划在2013年之前规定企业享受的税收优惠与企业的节能管理挂钩。德国联邦经济部与复兴信贷银行已建立节能专项基金，用于促进中小企业提高能源效率。
（二）大力发展可再生能源
德国政府通过《可再生能源法》保证可再生能源的地位，对可再生能源发电进行补贴，平衡了可再生能源生产成本高的劣势，使可再生能源得到了快速发展。由于可再生能源发电（除水电外）起步晚、规模小、成本高，没有独立的电力传输网络，难以通过电网输送给用户。为解决这一问题，德国1991年出台了《可再生能源发电并网法》，规定了可再生能源发电的并网办法和足以为发电企业带来利润的收购价格。德国还制定了沼气优先原则，促使天然气管道运营商优先输送沼气，并参考天然气制定沼气的市场价格，从而确定补贴额。此外，德国还制定了《可再生能源供暖法》，促进将可再生能源用于供暖。
（三）通过多种措施减少二氧化碳排放
为减少交通工具的二氧化碳排放，德国政府计划通过修改机动车税来推动碳减排目标的实现，规定新车要标注能源效率信息，将二氧化碳排量纳入标注范围。德国自2005年开始在联邦高速公路和几条重要的联邦公路上对12吨以上的卡车征收载重汽车费。德国政府还极力主张将空运列入欧洲二氧化碳排放量交易系统中，支持“欧洲航空一体化”建议，希望通过一体化将航空领域产生的二氧化碳减少10%。德国法兰克福和慕尼黑机场从2008年开始进行为期3年的航段实验，根据二氧化碳排量时在上述机场着陆的航空公司进行奖罚。
四、意大利发展低碳经济的政策措施
由于意大利的能源80%以上都依靠进口，因此意大利更加注重可再生能源和新能源的开发和利用，并重视落实《京都议定书》的义务，其采取的政策措施也十分丰富而有效。主要措施包括低碳价格收费机制与认证制度。
（一）实施CIP6机制
为支持可再生能源的发展，意大利政府从1992年开始实施CIP6机制，以保证购买价格的方式支持可再生能源发电厂的建设。制定不同购买价格的依据包括：可再生能源项目的建设费用、运行和维护费用、燃料费用、促进发展的费用、可再生能源设备的种类、全部或部分用于可再生能源以及能源产品是全部出售或是仅出售剩余产品等不同情况。详细的价格依据为从政策导向上推，动可再生能源的发展提供了必要的手段。
（二）实行“绿色证书”制度
1999年，意大利通过立法的形式开始实行“绿色证书”制度。“绿色证书”是指通过利用可再生能源向国家电网输送电力并由国家电网管理局（GRTN）认可后颁发的证书，GRTN根据相关规定制定“绿色证书”的参考价格。生产商或进口商可通过自己的可再生能源生产来完成规定的指标，也可通过购买“绿色证书”的方式完成任务。“绿色证书”的买卖可通过两种不同的方式进行。
（三）实行“白色证书”制度
“白色证书”也称能源效率证（TEE），是意大利政府为减少能源消耗而出台的鼓励措施，从2005年1月1日起正式开始实施。企业申请“白色证书”，有最低的节能目标，根据注册项目的不同而变化。“白色证书”可以流通转让，电能和天然气管理局（AEEG）负责签发TEE、评估TEE价格并对节能效果进行检查。TEE主要针对节约电能、天然气、其他燃料三种类型进行发放。最终用户达到10万以上的企业，必须实施“白色证书”制度，10万用户以下的企业或服务、制造和安装部门的企业可以自愿实行。对达到节能目标的企业，AEEG或其他政府部门将给予经济奖励。节能效果超过规定目标，可出售其富余的“白色证书”，达不到最低节能目标者，可从市场上购买“白色证书”，否则将受到经济处罚。
五、日本发展低碳经济的政策措施
面对气候变暖可能给本国农业、渔业、环境和国民健康带来的不良影响，日本政府一直在宣传推广节能减排计划，主导建设低碳社会。日本采取了如下建设低碳社会的具体做法。
（一）实行能源科技发展战略，抢占低碳技术制高点
面对能源的日渐短缺，日本把能源技术列为本国的科技研发重点领域，即从提高能源使用效率和发展清洁非化石能源两个方面入手。《第三期科技基本计划》中的4个推进领域之一就是能源技术。2006年6月，日本出台了《国家能源新战略》，从发展节能技术、降低石油依存度、实施能源消费多样化等6个方面推行新能源战略，2030年前将日本的整体能源使用效率提高30%以上；发展太阳能、风能、燃料电池以及植物燃料等可再生能源，降低对石油的依赖；推进可再生能源发电等能源项目的国际合作。
（二）加大科研经费投入，全力支持低碳技术的研发
根据日本科技预算重点战略，2008年日本政府科技预算为35708亿日元，比2007年增加595亿日元，增幅为1.7%。一是用于8个重点领域政策性课题的研究开发经费比2007年增加467亿日元，占政府科技总预算的48.9%。二是战略重点科学技术经费在2007年大幅度增加36%的基础上，2008年又比2007年增加13.4%，从3873亿日元增加到4393亿日元。三是增加国家基础骨干技术的资金投入。四是通过科技预算对落实重点科技政策的项目给予经费保证。
（三）加强能源立法，规范和支撑低碳社会建设
日本已构建了由能源政策基本法为指导，由煤炭立法、石油立法、天然气立法、电力立法、能源利用合理化立法、新能源利用立法、原子能立法等为中心内容，相关部门法实施令等为补充的能源法律制度体系，形成了金字塔式的能源法律体系。2008年6月11日，日本国会通过了《通过推进研发体系改革强化研发能力及提高研发效率》（简称《研发力强化法》），以法律形式对《第三期科技基本计划》出台以后政府形成的促进科技创新和研发的新理念、新措施予以支撑。
六、对我国的启示
（一）将发展低碳经济确立为我国未来发展的一项重要国家战略
从经济、社会可持续发展层面看，发展低碳经济符合我国贯彻科学发展观、实现经济社会长期可持续发展的内在要求、符合中国的长远利益。积极发展低碳经济，有利于我国抢占未来国际经济竞争的战略制高点；有利于在国际上树立我国负责任大国的形象。因此，要明确各阶段减排的数量目标，按行业细化低碳指标，将其加入各行业的远景发展规划。
（二）建立完善的低碳经济促进制度
要从根本上保证低碳经济的国家战略在经济建设的过程中顺利实施，必须有一整套完善的制度作保障。要建立碳交易制度，强化企业的节能减排积极性；创建碳基金，为企业环保设备研制、安装提供资金支持；开征生态税，对达不到能源利用效率和排放标准的企业征收该税，反之，则不征收甚至减少其他方面的税项；建立低碳发展的监督指导机构，统筹规划低碳经济；制定保障低碳发展的法律法规，使其发展做到有法可依。
（三）加大低碳科技研发的经费投入
要发展低碳经济，在世界低碳发展模式上走在前列，必须拥有先进的科学技术。低碳技术并不是某一种特定的技术，而是一系列能降低碳排放量的技术措施，这就要求在经费投入上既不可以一哄而上铺摊子，又不可能只专攻某一方面，需要做到点面结合。既安排低碳基础研究的资金，又安排急需的应用研究资金。
（四）提高全民对低碳经济的认识，提倡低碳消费
居民是经济产品的最终消费者，增强其低碳意识，消费低碳产品，将从源头改变市场需求结构，对企业的激励作用将比制度的激励效果更明显。
（五）积极参与国际低碳经济合作，推动国际公约制定
低碳经济还是一个新兴事物，怎样发展低碳经济需要国际间相互合作、交流经验。我们既要从发达国家吸收经验化为己用，更要帮助其他发展中国家建立适合当地经济发展状况的低碳经济体系。同时，积极加入国际公约的制定，要站在发展中国家的立场，不能仅仅为了减少排放，还需要兼顾各国经济发展，在低碳发展中开拓一条双赢之路。
总之，发展低碳经济，创建低碳社会是我国转变发展观念、创新发展模式、破解发展难题、提高发展质量的重要途径。应广泛而充分地借鉴发达国家的经验，将国际规则与本国国情有机结合，将政府宏观调控与重点支持和投入有机融合，充分利用科技、立法与市场这三大利器，并促进其有效互动，尤其是需要适时采用经济手段和政策工具，制定并实施低碳能源战略、低碳技术战略、低碳教育战略、低碳国际化合作等配套措施，倡导公众低碳消费，努力建设资源节约型、环境友好型、低碳导向型社会，实现我国经济社会又好又快发展。
作者：北京邮电大学经济管理学院 陈岩 王亚杰 来源：《经济纵横》2010年第4期
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