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世界银行“中国农业政策实验室”项目
中央级公益性科研院所基本科研业务费专项| Instituteof Agricultural Economics and DevelopmentChinese Academy of Agricultural Sciences |
2008年第7期（总第196期）
2008年3月5日
——以山东省、河北、河南等三省八县小麦种植调查为例
王秀东 任爱胜 李建桥 郭燕枝 娄博杰
良种补贴作为一系列财政支农政策框架的开路石，作为中国第一个直接对农民的生产性补贴，也是在世贸组织规则框架下国家出台的第一个农业补贴政策，其对农户生产的助推作用已经呈现在国人面前。我国实施小麦良种补贴政策，就是其中国家采取的重大惠农政策措施之一。实施小麦良种补贴政策的目标主要有三个：首先是进一步推动优质专用小麦生产，提高我国小麦市场竞争力；其次是加快优势农产品区域布局，形成各具功能的特色产业带；再次是通过良种良法推广，转变农业增长方式，增加农民收入。但是广大农户的生产决策和实际生产行为，直接关系到良种补贴政策的实施和效果。因此，了解良种补贴政策对农户生产中，尤其是生产中小麦品种更换行为的影响及作用具有重要的现实政策意义。根据调查目的，在河南、河北和山东三个小麦主产省作为典型区域，在调查中主要选取种植小麦的农户，根据随机原则在8个安排良种补贴的县选择12个乡镇的17个自然村，在2007年10月18日——2007年11月28日进行了实地调研。主要采取调查员直接进入农户的方式进行调研，充分保障了调查问卷的有效性和回收率。调研共计取得326份调查问卷，其中有效问卷319份，有效率达到了97.85%。
一、良种补贴项目区农户基本情况
小麦生产农户规模：从三省总体上看，319个农户平均每户4.54人，其中农业人口4.27人；农户生产决策者的性别：从三个省的情况来看，是男性的占91.22%，是女性的占8.78%。说明虽然农村大批男劳动力出外打工，但是农户家的生产决策权还主要由男性掌握；农户生产决策者的年龄：从三省总体来看，从事小麦生产决策的最小年龄22 岁，最大年龄77岁，平均年龄49.47岁，结合在调查中了解的情况，农户生产决策受中青年农民出外打工的影响比较大，家中的农业生产决策主要由年龄偏大、不太适宜出外打工而留在农村的老一辈农户负责；农户生产决策者的文化程度：从三省总体来看，农户家庭的生产决策者文化程度还是比较低。在回答问题的318位农户中文盲占6.29%，小学文化程度占26.73%，初中文化程度占52.20%，高中文化程度占13.21%，其他仅有占1.57%，其中还有两人是大学毕业后没有找到工作，临时在家从事农业生产。
可以从调查中发现，目前我国农户生产的决策主体，仍是家庭中的男性成员占绝对的主导地位。但是由于受外出务工的影响，年轻的农民虽然部分在农忙时节回乡参加农业生产，但农户的生产决策绝大部分是由家庭成员中年龄偏大的成员做出的。同时农户的主要决策者的文化程度也非常低，小学文化程度和文盲占到了1/3，初中以下文化程度的更是达到85%以上。
二、农户了解及得到良种补贴的情况
知情权。在农户回答“是否听说过小麦良种补贴”的问题时，319个农户中“知道”良种补贴的占82.76%，“不知道”的占17.24%，仍然接近1/5的在良种补贴范围的农户，不知道良种补贴政策。而且由于部分山东省和河北省的农户把粮食直补当成了良种补贴，造成实际不知道良种补贴的农户可能更多。
获得权。在农户回答“2007年是否得过小麦良种补贴”的问题时，314个农户中得到良种补贴的占46.82%，未得到的占53.18%。在实际调查中，还发现，在一些良种补贴项目实施的村子，一部分村民得到良种补贴，而同村的另外小麦种植户却没有得到小麦补贴，还有一部分村民得到了良种补贴，但种子数量不够，只好自己再购买其他的种子，或干脆以粮代种。
实际政策执行效果。农户在回答“得到的良种补贴是哪种形式发放”的问题时，231个回答问题的农户中得到“良种” 的占61.90%，得到“代金券”的占7.36%，得到“现金”的占14.72%，6.06%“到固定公司购买固定品种”，“其他”占10.82%。可以看出在认为得到良种补贴的农户中，实际得到良种的有接近80%，只有7.36%是通过领到补贴代金券的方式拿到良种补贴的，还有接近15%的农户把良种补贴当成了粮食直接补贴，实际并没有得到良种补贴。
三、良种补贴对农户小麦品种选择的影响分析
第一，良种补贴引导农户选种政策效果分析
接受还是放弃。农户在回答“现行小麦良种补贴形式对农户选行为种是否影响”的问题时，三省260家农户中回答“是”的占35.77%，回答“不是”的占64.23%。形成这种局面的重要原因可能有两个：一方面是由于农民的选择品种和良种补贴所选品种是一致的，不会改变农户的选种行为；另一个主要原因是良种补贴品种与农户预期目标相差较远，农户只好放弃补贴。
第二，农户对良种补贴期望分析
成本还是质量。在回答“对于有良种补贴的品种，您认为这些品种应该有哪些特点”时，三省286家农户中回答“种子价格更低”的占21.33%，回答“种子质量更好”的占63.29%，回答“有政府做质量保证”的占58.04%，“其它”占4.55%。可以看出，相对于良种补贴给农户带来的直接节约生产投入的收益，更多农户更重视补贴良种的质量，而且农户更相信当地政府在推广良种补贴过程中，已经保障了补贴良种的质量。
现金还是良种。在回答“如果让您选择您更喜欢哪种形式的良种补贴”时，296个回答的问题农户中选择“良种”的占51.35%，选择“代金券”的占3.04%，选择的是“现金”的占38.18%，选择“到固定公司购买固定品种”的占6.42%，“其他——方式无所谓，数量要够”的占6.42%。可以看出有接近四成的农户更希望得到“现金”形式的良种补贴，虽然达到了相当的比例，但是要远远低于某些学者推测的比例，还有六成多的农户希望在保证质量和数量的前提下，得到足额的良种补贴。
第三，农户小麦选种行为对良种补贴政策实施效果的影响分析
农户选择种植小麦新品种时，首先要看产量表现，其次是适应性和抗逆性，也就是品种产量的稳定性，最后才是小麦的品质。这就形成——当农户面临价格较低的补贴良种和产量较高的品种时，农户选择种植高产小麦品种。这与国家在制定良种补贴政策的着力点有一定的偏差。当一个村子有一部分农户做出这样选择时，良种补贴第二个政策目标——加快优势农产品区域布局，形成各具功能的特色产业带，实现难度加大了。
第四，良种良法配套政策的执行效果分析
在农户回答“去年（2006年）在农业生产过程中主动去咨询农技人员的次数为几次，农技人员来访几次”中：山东农户主动去咨询的次数户均只有0.34次，农技人员到农户指导农业生产的户均次数也只有0.2次；河北接受调查农户中甚至没有人主动去咨询农技人员，农技人员也没有到农户指导农业生产；河南农户主动去咨询的次数户均只有0.01次，农技人员到农户指导生产的户均次数也只有0.03次。这说明三个省的基层农业推广部门基本是瘫痪的。在良种补贴实行后，种植的良种不能得到良法很好的配套。
四、改进良种补贴政策执行方式，推动农户换种行为
第一，明确良种补贴政策意义，改实际操作指导
目前我国实行的良种补贴按补贴方式分主要为两种：一是通过供种企业扣除补贴款优惠供种到户；二是按计税耕地为基础对粮食种植面积进行补贴，通过财政所发放到户。前一种实施办法是与农民购买良种直接挂钩的补贴，后一种实施办法没有与农民购买良种直接挂钩。但是把良种补贴款直接发放到农民手中，受到一部分农民欢迎，受益也好像很明显，这却是对补贴政策的一种曲解。良种补贴如果以现金的方式直接发到农户手中，农户未必会去选购良种，背离了国家政策的初衷。同时，这种做法的政策效果与粮食直补效果相同，没必要再政出多门。要想达到相同效果，只需增加粮食直补数额。良种补贴的政策实际目的就是想通过种植良种得到补贴，不种就得不到补贴——这一边际激励机制，来有效引导农民购买良种，推进农业优势主导产业发展。同时通过良种——这一载体达到让农民增收、农业增效的目的，其作用是放大性的。因此，实际操作中应以采取与农民直接购买良种行为相挂钩比较适宜。
第二，协同不同主体目标，争取做到统筹兼顾
宏观效益和微观效益有时会产生矛盾。国家对主导品种的确定主要考虑的是产业结构与产业发展的需要，而农民对品种的选择更多的是考虑从有限耕地上获取最大收益。同时由于不同农户的不同品种选择行为，造成龙头企业缺少品质稳定的原料供应。因此，国家可以通过不同政策实施导向，协同好不同主体目标，就可以做到统筹兼顾，最终实现促进——搞好产销衔接、实现优质优价增收、推进产业升级。在具体实现良种补贴政策目标时，必须考虑引导中间利益主体——企业，充分发挥上承国家政策、下联农户利益的作用，使国家——企业——农户紧密结合成为实现同一政策不同层面的利益共同体。具体做法：国家在确定良种补贴品种时，可根据优势农产品区域布局结合小麦加工企业的需求，在品种适宜种植区确定良种补贴项目。企业跟进政府政策在该地区发展定单农业，消除农户的后顾之忧。农户按国家政策指导和企业要求开展生产，最终做到规避风险，实现增收。
第三，活化机制，推进良种良法配套
良种推广补贴不是只停留在“补贴”上，更加注重良种“推广”和良种良法配套，增加政策的科技含量，从而提高农民素质和种田水平，实现农业增产、优质等多项目标，最终达到农民持续增收。可是由于小麦品种存在地方适应性，并只有采取合理的管理方法，才可能取得明显的增产增收效果。否则，一旦出现由于气候变化、种植方法不当，造成减产。农户就会认为，接受的统一推介品种——即使实际品质优良，是劣种或者假种。因此，必须要发挥基层科技推广队伍的作用，具体指导农户进行生产。但是我国的基层农业科技推广组织建设已经存在很大问题。可以通过企业发挥作用，活化基层农业科技推广组织建设机制，重建或改建农村基层科技推广体系，进而推进良种良法配套。具体做法：推动了农企联姻，稳定了农技推广队伍。在实施小麦良种推广补贴项目过程中，通过政府搭台，企业和农技部门联姻唱戏，实现了农商携手、科企联合，有效解决了龙头企业缺少稳定的原料基地的难题，实现了企业和农民双赢。农业技术部门在订单生产过程中，将产中的技术服务延伸到产后销售服务，拓展了农技服务面，利用加工企业优势，按需组织生产，让企业得到实惠，让农民规避市场风险。基层农技推广部门也在服务集团的组建和运作中发展，有效避免农技推广服务体系“线断、网破、人散、资产流失”的潜在危机，使基层农技推广人员有了固定的归宿，安定了人心，稳定了队伍。
主要参考文献略。
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