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[中图分类号]D60[文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2010）09-0013-03
农村民主建设起步早、涉及人口多、覆盖范围广，是我国基层民主建设的重要内容。改革开放以来，以村民自治为标志的农村基层民主建设蓬勃发展，极大地推动了中国民主政治的进程。在城镇化背景下农村民主建设出现了新的载体——农村社区，开展农村社区民主建设，是实现城乡公共服务均等化、城乡一体化的政治保障，对于落实农村居民当家作主权利、促进社会和谐具有重要意义。全国各地在推进农村民主管理制度建设方面取得了巨大成绩，但是在新农村建设的背景下，以农村社区为载体的村民民主自治在实践中还是遇到了一些困境。本文拟以沈阳市农村社区民主建设为例，剖析农村社区民主建设面临的问题，分析问题产生的原因，探讨应对之策。
一、沈阳市农村社区民主建设的基本经验
2007年，沈阳市沈北新区被民政部正式批准为全国农村社区建设实验区，由此拉开了沈阳市全面推进农村社区建设的帷幕。沈阳市将“一村一社区”作为主导设置模式，在全市7个区县确定了21个市级试点村，每个区县确定5个本级试点村。在农村社区民主建设方面，全市着重健全民主管理制度、规范民主决策机制、强化村务管理的监督制约机制，保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。农村社区化建设开展三年来，沈阳市农村社区民主建设紧紧围绕新农村建设和城镇化建设，在办实事、求实效上下工夫，积累了一定的经验。
一是建立了比较规范的村务公开运行机制。村务公开是村民了解涉及自身利益的村内事务的主要形式，是民主监督的基础环节。只有公开才能充分发挥监督作用，才能真正发扬民主。沈阳市通过制度制约、上下联动的工作机制，有力的推动了村务公开工作。利用多种载体开展村务公开，除村务公开栏外，充分利用民心网、一封信、民主日、回音壁等形式公开村务信息。完善村务公开制度，全市统一编印了《村务公开民主管理制度范本》，建立健全了11项规章制度，编制了《沈阳市村务公开目录》，将村务公开的内容划分为4类40项，在全市范围内规范了村务公开的内容。总结并推广农村社区民主建设“八不”工作法，即在村务公开工作中，不搞半公开、不搞假公开、不搞花架子、不做假账、不做两本账、不设小金库、不弄虚作假、不欺上瞒下。在市、区和农村社区的共同努力下，全市村村建有公开栏，村务公开率达到100%，有效公开达 97%以上，形成规范化、制度化的公开达90%以上。[1]
二是民主管理制度化、规范化运行。以培育具有较高素质和责任感的村民代表为核心，建立社区党委领导下的两委班子联席会议制度，由领导班子提案，党员会议审议，村民代表会议决策。尊重代表权益，树立代表的主人翁意识，真正做到了干部“出点子”，代表来“定夺”，让群众说了算。全市统一制定了“两簿一册一档”即《村民（代表）会议记录簿》、《村委会工作记录簿》、《村委会基本情况登记册》、《村务公开档案》，规范了民主管理的运行机制。在沈阳市沈北新区财落街道大辛二社区，村民代表会议是社区的最高权力机构，凡是所需资金在5000元以上的社区内事务，必须经过村民代表会议讨论，且获得2/3以上代表同意并签字，同时形成决议报街道审批通过方可实施。“正是村民代表会议决议，盘活了村内两处闲置场地，以每亩5.5万元招商，引进了225万元的项目”。[2]
三是规范村规民约和村民自治章程，促进村民的自我管理和自我约束。沈阳市以农村社区化建设为契机，推进村规民约和村民自治章程的规范化。民政部门制定了村民自治章程的范本，各县区相关部门派出专业人员深入社区进行指导，保证了村规民约和村民自治章程与法律法规相一致。农村社区的村民代表会议按照合乎村情民意、因地制宜的原则，制定草案并提请村民会议审议通过后上墙公布，并发放到每个村民手中。村规民约和村民自治章程的规范和完善，对于规范村民行为，维持社区秩序，培养新型农民具有良好的作用。
沈阳市在农村社区民主建设上的不断探索和创新，使村民心里“敞亮”、农村工作“顺畅”，得到了百姓的认可，促进了农村的和谐发展。同时也获得国家和辽宁省民政部门的肯定：2007年8月，沈北新区代表辽宁省，顺利通过了全国村务公开协调小组的检查验收；沈北新区和苏家屯区被省民政厅命名为全省村务公开示范区，沈阳市成为全省唯一一个拥有两个村务公开示范区的城市。
沈阳市农村社区民主发展初见成效，积累的经验值得继续坚持。但是，由于农村社区民主建设所面临社会环境的复杂性，农村社区民主的推进必然会遇到问题和阻碍，沈阳市的情况也是如此。
二、沈阳市农村社区民主建设面临的问题及原因
（一）沈阳市农村社区民主建设面临的三个问题
第一，当前农村社区的开放性和流动性，加大了村民民主权利实现的难度。随着社会的发展，农民获取信息的渠道愈加畅通，农村交通愈加便利、城乡市场相互融合，传统村落的封闭状态被打破，农村社区愈加表现出开放性特征。“农民取得生产、生活资料的方式，愈来愈依靠与社会交往”。“农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限。”[3]与农村社区的开放性相伴而生的是流动性，当前，农村社区流动性的双向特征非常明显。一方面社区内部居民流向城市，另一方面，社区外部人员流向社区内部。那么农村社区建设主体的界定，便成为推动农村社区民主建设的一个重要问题。以户籍为依据的居民身份不再适应社区民主发展的要求，有必要重新界定居民身份，以确保居民各项民主权利的实现。由于社区村民身份界定不清，农村社区民主建设的推进过程中出现了许多新情况和新问题。比如社区居委会成员候选人资格的界定、户籍不在本社区的人员是否具有选举权、在籍人口的流出导致居民大会和“一事一议”难以实现等等。农村社区建设的目的就是要使生活于社区共同体内的各个主体平等享有各项民主权利，因此居民界定的模糊性必然无形中抹杀了部分居民分享社区共同体资源的机会。[4]
第二，农村社区村民需求的差异性，增加了民主决策的成本。民主决策是村民通过村民会议或村民代表会议，对社区内事务行使决策权。凡是关系到村民切身利益的大事，都要通过民主决策来决定，这是农村社区民主建设的核心，是民主选举、民主管理、民主监督制度正常运行的关键所在。然而在调研中我们发现，由于村民需求的差异性，民主决策达成一致意见的难度在增大。某农村社区委员会主任将本社区村民划分为“农民、农民工、农民工人、个体业户、私营企业主……”，他认为，村民在文化程度、个人素质和收入上的差距不断拉大，对公共服务的要求不同，民主决策时意见很难统一。对于村民需求差异性产生的原因徐勇在《在社会主义新农村建设中推进农村社区建设》一文中有精辟的分析：“首先是产业分化造成不同产业人群居住在同一社区，即使是主要务农的农村人口，也具有兼业性的特点。其次是职业和身份群体的多样化，如教师、干部、医生、商业人员、外地户籍在当地居住或工作的人员等。”[5]当前农村社区村民的异质性特征，反映在民主建设层面就是村民利益诉求的差异性，以及由此产生的对公共服务需求的差别。主体需求层次的“不统一”，使得一些非常有意义的事情难以完成或以很高的交易成本才能完成。[6]比如某个农村社区，关于安装IC卡公用电话的议题，遭到了多数拥有移动电话村民的否决，导致少数经济条件较差的村民失去了享受这项公共服务的机会。由于现行的村民大会或村民代表大会的表决采用简单多数原则，“在多数决定原则下，与多数人利益不一致或相对立的少数人的利益，由于无法获得多数票，很可能遭到忽视甚至侵害”。[7]
第三，缺乏高素质的新型社区工作者，制约了农村社区民主建设的效果和可持续性。社区工作者是社区民主建设的执行者，农村社区工作者的文化素质、政治修养和民主管理能力直接决定了农村社区民主建设的效果和可持续性。目前，从沈阳农村社区的实际情况来看，农村社区工作者队伍严重短缺。一方面现有的农村社区工作者素质不高。一部分农村社区工作者文化水平较低，决策能力、工作能力欠缺，领导村民开展社区建设的能力差。另一方面，社区工作后备人才不足。社区内有知识懂技术的年轻人或是进入城市发展，或是自己搞经营，而不愿在社区工作，即使是大学生村官，在村里工作三、五年没有发展的机会，也会离开农村另寻出路。
（二）阻碍沈阳市农村社区民主建设发展的原因分析
沈阳农村社区建设所遇到的困境具有一定的普遍性，这是因为问题的产生有着体制机制上的深层次原因，突出表现为三种不适应。
第一，城乡二元体制与经济社会日益融合的城乡关系不适应。以户籍为基础的城乡壁垒把人按照户籍加以区分，户籍成为居民享受民主权利和社会保障的凭证，没有户籍为依据就意味着基本权利的丧失。随着经济体制的改革和完善，打破二元体制的束缚，实现城乡人员、资源的无障碍的流动和城乡居民权利的有效保障是城乡一体化发展的迫切要求。
第二，农村基层组织的社会整合能力与村民不断增强的民主意识不适应。农村的村民自治开展的比较早，广大农民在实践中培养了民主意识、锻炼了民主能力。在新农村建设中，村民表达民主意愿、维护民主权利的愿望非常强烈。与此相对应，大部分的农村社区基层组织依然存在“官”、“管”的思维定势，忽视了自身的服务功能和社会整合功能的发挥，面对村民日益觉醒的民主意识感到束手无策。
第三，农村社区工作者的培育和激励机制与人们希望获得更好发展的愿望不适应。一是面对普通社区工作者的培训实用性不强。大部分培训与实际工作联系不大，有的甚至成为走形式的政绩工程。广大农村社区工作者希望通过培训获得知识和能力，而不仅仅是文凭和经历。二是生活保障机制和激励机制不健全，农村社区工作缺乏持久的吸引力。农村社区工作庞杂繁琐、待遇低、工资少、缺少社会保障，更为重要的是个人的发展空间小，机会少，致使农村社区所需人才引不来、留不住。
三、进一步推进沈阳市农村社区民主建设的对策
上述三个原因概括起来，就是体制原因、组织原因、人的原因。因此，进一步推进沈阳市农村社区民主建设的对策，也要从这三个方面着手。
第一，与时俱进地健全完善法律法规及配套制度，保证制度供给，弥补制度短缺，为农村社区民主建设提供长效性体制支撑。当前，农村社区民主建设主要依据的法律法规大多是原则性的规定，缺乏可操作性。随着农村经济社会的发展，“村民”的概念已经突破了传统意义上的户籍为界限，长期居住在社区内部的非本社区户籍人员，受社区共同体文化影响，不仅对社区形成了较高的认同感，享受社区所提供的公共服务，而且通过自身的活动对社区的建设施加影响，他们的民主权利应该得到保障。沈阳市应在推进沈阳经济区城乡一体化的背景下，谋划农村社区民主建设，创新体制机制，打破户籍壁垒，探索将传统意义上的社区外来人员纳入社区共同体，不仅实现人的自由流动，还要实现民主权利的无缝连接。使之能够充分享受社区提供的基本政治资源，在参与社区治理中实现各项民主权利。[8]
第二，发挥农村基层组织的利益表达功能，提高农村基层组织的社会整合能力，建立适合农民特点的利益表达机制。政党政治理论认为，利益表达功能是现代政党政治的基本功能之一，是民意最有效的表达工具。[9]党的基层组织应当利用其组织和资源优势，广泛获取村民的利益诉求，通过梳理和整合进行有针对性的供给，实现公共资源的高效利用和村民民主权利的有效保障。要充分利用非正式制度和非正式组织在利益表达中的作用，引导社区内诸如老年协会、志愿者协会等社会组织发挥表达诉求、协调利益的功能。在社区内推广村民议事制度，在重大事务决策前由两委班子组织召开民主恳谈会或民主议事会，“村民民主恳谈作为村级民主决策的前置程序”，“更好地集思广益，提高决策的民主性和科学性，增强村级组织的凝聚力，提高决策的执行力”。[10]
第三，加强农村社区工作者队伍建设，培养并留住一批有知识、懂技术、能力强的新型农村社区工作者。一是通过培训提高农村社区工作者的整体素质。适应农村社区化的需要，在提高他们组织群众、服务群众、协调利益等方面的技巧、能力和水平上下工夫。授课者应深入农村社区，在充分调研的基础上确定培训内容；也可以让学校和社区工作者一起定题目，把“选课”的权利交给社区工作人员。二是广开渠道吸引人才。面向社会公开选拔优秀人才到社区工作，鼓励在外求学的青年学成以后回村工作。三是建立农村社区工作者的生活保障机制和激励机制，提高他们的物质待遇和政治待遇，增强社会对农村社区工作者的认同感。
综上所述，沈阳市在农村社区民主建设的实践中积累了一些经验，也面临着诸多问题，这些问题在我国的农村社区民主建设中具有一定的普遍性，应当引起党和政府的高度重视。这些问题的解决需要切实从体制机制上提供更好的支撑，需要在推进新农村建设和城镇化建设的整体工程中统筹推进。只有这样，农村社区的民主建设才能发挥促进农村和谐、农业发展、农民富裕的作用，进而扩大基层民主，促进社会主义民主的不断发育和成熟。
参考文献：
[1]加大村务公开，深化民主管理，切实维护群众利益沈阳市民政局局长刘健访谈来源：http：//www.zfhf.shenyang.gov.cn
[2]沈阳市农村先进村典型调研组.建设社会主义新农村的排头兵——沈阳地区六个先进村调查报告[J].沈阳干部学刊，2007，（4）.
[3][5]徐勇.在社会主义新农村建设中推进农村社区建设[J].江汉论坛，2007，（4）.
[4][8]李增元.农村社区民主建设中的绩效与限度[J].中共福建省委党校学报，2008，（9）.
[6]谭琪.摆脱农村公共物品供给的制度困境探析——新农村视野中基层党组织的功能审视与制度构建[J].大连干部学刊，2008，（2）.
[7]涂圣伟.农村“一事一议”制度效力的理论与案例分析[J].南方经济，2009，（2）.
[9]朱联平.强化执政党的利益表达机制[J].党政论坛，2005，（12）.
[10]杨琳.农村民主制度设计全面升级 村民自治将更开放——民政部基层政权和社区建设司司长詹成付解读农村基层民主制度建设[J].农村 农业 农民（A版），2008，（11）.
作者：闫璐 来源：《党政干部学刊》2010年第9期
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