国企改制的方向不容扭转
1、何谓国企改制?
国企改制是国企改革的深入与发展。所谓国企改制,就是从市场经济的原则出发,对国企进行的改组和改造。主要包括两个方面的内容:
其一是让国资从一般的竞争性行业退出来,即所谓的“国退民进”,包括将国企卖给私人资本、外国资本,等等;
其二是对保留下来的国资企业进行机制再造,将国有独资企业改造成市场化的股权多元化企业。
当然,极少数的国企可能不在改制之列。
2.国企改制的内容和方向的进一步描述
1〉国有资本由覆盖各个行业领域,向国家必须控制的少数行业和领域收缩和集中。由此必然伴随国有资本覆盖企业数量的大幅减少,国资将主要转向教育、医疗、国防、社会保障等公共领域。
2〉政府从拥有国有企业,转变为持有国有资本,并使其具有流动性。
3〉国有参股和控股的企业,要进行公司制改造,促进股权多元化,建立有效的公司治理、制约结构。实行国家所有权与经营权分离,国家所有者按其拥有的股权,承担相应的有限责任,将企业从行政主管部门的约束与保护之中解脱出来,最终使企业真正成为独立的市场主体。
4〉保证国家所有权的委托代理关系的有效性,使这种委托代理关系由模糊变成清晰,由柔性变成刚性。为此,要建立新的国有资产管理机制、监督机制和经营机制,实行政资分开,管监分开,资产管理和企业经营分开。
5〉配套进行相应的法制建设。
3、国企改制的必要性论述
1〉“国退民进”的必要性:
市场经济的基础是千万个各自独立而且权力及义务平等的市场主体。市场主体间通过竞争,不断优化配置资源,从而实现整个国家经济效率的最大化。而传统的国有企业对国民经济的全面覆盖、无所不在,在很大程度上同化了本应独立存在的市场主体,这就从根本上阻碍了一个正常的市场经济的健康发育。
传统国企的政企不分,政企难分,对市场经济秩序构成严重扭曲 。尽管各级国企的主管部门不会像私企那样在意资产的保值与增值,但国企能够给上级部门带来的各种利益,仍然使上级部门与国企之间形成了保护与被保护的关系。各级主管部门对国企的保护往往是采取超经济的力量,直接干预市场运作,从而严重破坏市场经济秩序。
最典型的例子是当前遍地开花的汽车工业。出于政绩的考虑,各地区都纷纷上马自己的汽车工业项目,从而造成了大规模的低水平重复建设。而为了保护这些缺乏竞争力的汽车项目,各地区都有相应的行政措施,例如要求当地的出租车公司优先购买当地汽车企业的产品等等。在其他产品领域,地方保护、行业保护也十分盛行,而被保护的对象,往往是当地或者本行业的国有企业。
原来以为,政企不分带来的影响,并不必然要依靠减少国有企业来解决,而可以通过约束行政权力来解决。但实践表明,只要行政部门与企业之间的血脉联系不割断,这种上有政策、下有对策的行政保护就不可能避免。
因此,我们认为,中国要坚持市场经济模式,就必须进行“国退民进”的改革,让这种在市场经济中具有特殊身份、享有特殊权利的国企从一般的竞争性行业退出来。这当然会大幅度地减少国有企业的数量。
2〉传统的国有企业的“所有者缺位”,导致国有资产监督乏力,不纠正国企的这个顽疾,国企不可能健康发展。因此,必须对国资企业进行“机制再造”:
国有企业是全民所有的企业,全体人民是国有企业的所有权人。但在实践中,有13亿之多的人民不可能形成一个快速、高效的决策机制,以对国有企业的经营活动进行有效管理。因此,人民必须通过授权机制,将管理权委托给政府相关部门,从而形成了一重委托代理关系。
在这种委托代理关系中,由于委托人(全体人民)难以形成有效约束,因此代理人(政府主管部门)所受到的监督是十分微弱的。作为委托人来说,其根本利益在于国资的保值、增值及收益;而作为代理人来说,其根本利益在于可识别的政绩以及小集体私利。
由于代理人的利益诉求并不总是符合委托人的利益最大化原则,而委托人又不可能形成一个有效的激励和监督机制,促使代理人的行为趋向委托人利益最大化,因此,国企的外部管理便出现了许多低效的现象。这就是所谓的国有企业的“所有者缺位”,
例如:作为国企管理部门的官员来说,其追求的是国企在其任期内的绩效,而不是国企的长期收益。因此,各级主管部门在进行投资时,不是考虑如何实现投资的长期收益最大化,而是更多地考虑投资能够带来的短期政绩。
再如:面对着国企管理中出现的各种腐败现象,上级主管部门不会像爱护自己私人的财物一样感到痛心,而是更可能出于息事宁人或者官官相护的心态,漠然处之。
同样的现象也出现在国企的内部管理之中,由于上级主管部门的官员本身并不是国企的所有者,因此对国企领导的监管是十分微弱的。而这又意味着在“主管部门-国企领导”这重委托代理关系中,委托人对代理人的监督与激励也是低效的。
这种现象是国企的所有制特征所必然带来的结果,因此,只有通过改制,引入其他利益相关者进行资产监管,才有可能改变这种状况。
4、国企改革的历程与新的态势
中国国有企业改革从1978年算起到现在是28年的历史,如果从1992年算起是14个年头。从1978年至1992年的改革主要走了一条放权让利——利改税、拨改贷——承包制;自92年至今正在进行的,一个是对中小国有企业进行非国有化改造,一个是对大型和特大型国有企业进行现代企业制度改造。从改革的内容上看,从主要改变分配关系向主要改变产权关系的转变;在改革的方式上,主要是从政府自上而下行政性推动向主要是企业自身自下而上的市场性推动的转变;国企改制从作为整个经济改革的核心,逐渐地转变为整个经济改革当中的一个组成部分。
改制既是法律、财务和政策问题,更是理念、战略、经营和管理问题;改制企业既需要合法合理的改制方案,也需要改制后新企业面向发展的管理方案。改制不只是改体制,而是改“三制”――体制、机制和制度,且三位一体。
5、国企改制的焦点问题和把握的界限
(1)如何看待改制中发生的国有资产流失问题。
承认我国国有资产流失的严重性。但是导致国企改制中国有资产大量流失的主要原因是一些政府官员利用职权与企业管理层相互勾结,暗箱操作,“强买强卖”,靠强势“市场地位”侵占广大人民群众的“合作剩余”,疯狂地掠夺人民财产所造成。之所以能够使他们的丑恶行径变成现实,最主要的原因还在于制度缺失,法律不健全,或执法不严所致。我们不能把这些问题归结为国企改制本身,更不能因这些问题的存在而否定国企改制的大方向。这些问题恰恰是与国企改制的原则相悖的,其中的部分问题甚至可以通过加快改制来解决。
(2)如何看待“国退民进”问题。
在国有经济结构调整中,国有经济需要“收缩战线,合理布局”,国有企业从某些行业和部门退出是正常的、合理的。国有资本主要是在点多、面广的为消费者服务的领域中逐渐退出来。有的企业本来就不应该由国家来办,早该交给民间承办,国家退出是明智之举。当然,必须在造币工业、国防军事工业和涉及国防安全的关键领域以及国家战略储备系统领域中保持垄断地位;在一些关系国民经济命脉的重要领域,国家保留一些骨干企业的控制权,也就是控股;在一般的竞争性领域,国家虽然也可参股甚至控股,但大的方向应是退出;在高科技风险领域国家资本应该进入。
(3)如何看待“私有化”问题。
十六大报告十分清楚地提出了两个“毫不动摇”:“第一,必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济,国有经济控制国民经济命脉,对于发挥社会主义制度的优越性,增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力,具有关键性作用。集体经济是公有制经济的重要组成部分,对实现共同富裕具有重要作用。第二,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。” 发展非公有制经济必然会提高私有化的比例,国企改制也不排除私有化。事实上,非公经济在我国的重要性越来越显著。
(4)如何看待管理层收购问题
管理层收购是国企改制中采取的多种具体办法之一。MBO是英文MANAGEMENT BUY-OUT的缩写,意为管理层收购,主要是指公司的经理层利用借贷所融资本或股权交易收购本公司的一种行为。通过收购使企业的经营者变成所有者。由于管理层收购在激励内部人员积极性、降低代理成本、改善企业经营状况等方面有积极作用,因而成为20世纪70--80年代流行于欧美国家的一种企业收购方式。从国外情况看,有成功的经验,也有失败的教训。对我国企业而言,实行管理层收购,可以激发国有企业管理者的积极性,从而保证改制企业的平稳过渡,同时也有利于国有资产保值增值;可以改变国有企业的股权结构,进而改变国有企业的内部治理结构,保证国有企业健康发展。
国企改革是一场广泛而深刻的变革,国企改革推进到国企改制,意味着一场艰苦的攻坚战。目前,我们必须解放思想、实事求是,大胆探索,勇于实践,坚决破除一切妨碍发展的观念和体制机制弊端。我们的观点:国企改制的方向不能变、操作要规范、制度要健全、步伐要加速。