叶剑平等:2005年中国农村土地使用权调查研究 |
17省调查结果及政策建议 |
● 叶剑平 蒋妍等 |
「作者简介」叶剑平,蒋妍,丰雷,中国人民大学;罗伊·普罗斯特曼,朱可亮,美国农村发展研究所。 「内容提要」基于中国人民大学和美国农村发展研究所(RDI )2005年组织的17省农村土地调查数据,对中国农地使用权的现状和特点进行了描述,具体分析了农户30年土地使用权不变政策的落实情况,重点阐述了土地承包合同和证书的发放对农户行为的影响,并提出以下建议:向所有农民发放符合规定的合同和证书;提高征地补偿标准并给予农民更多谈判权;缩小征地中的“公共利益”范围并促进程序公正;缩小《农村土地承包法》中“土地调整”的范围;允许农民用其土地产权作为抵押或信贷的担保;给有需要的农民提供法律援助;考虑设立专门的土地审判委员会或土地法庭等。 「关键词」农村土地/土地使用权/土地市场/土地调查 一、引言 中国的农村土地制度改革,充分体现了渐进式改革的特征。始于20世纪70年代末期的土地家庭承包经营制度推动了中国农村经济的增长,并提高了2亿农户的生活水平。1979~1984年间,与城市居民8.7%的年均收入增长率相比,农村居民年均纯收入增长率为11%,这一时期的城乡收入差距是过去几十年中最小的①。 然而,土地家庭承包经营制度下的农民土地产权通常缺乏保障而且是短期的,尤其是“土地调整”成为农民有保障的土地产权的首要威胁②。不可预见的、不定期调整的土地权利不仅减弱了农民进行中长期投入的激励,限制了农地改良的进行,而且极大地阻碍了潜在的土地流转和农地市场的发育。早期的农地制度改革带来的绩效逐渐减少,中国农民的收入增长开始大大落后于城市居民。 中央政府开始寻求解决农村土地产权问题的方法。早在1984年中央农村工作1号文件中就有关于农地产权可转让性的规定,并在1988年的《宪法修正案》和修订后的《土地管理法》③中得到进一步发展,但是直到1998年8月通过了修订后的《土地管理法》,农户对其承包土地的30年土地使用权才第一次被写进正式的法律中。 随后,中国于2002年8月通过了《农村土地承包法》,该法是中国现代立法上第一部专门解决农民最重要的资产——土地权利的法律,标志着农地制度改革的重大突破。《农村土地承包法》超越了1984年中央一号文件以及《土地管理法》中对农民土地产权的原则性界定,具体规定了承包土地的转让、转包、出租、交换以及其他流转方式,并进一步要求村集体向农民签发书面合同和证书以确定承包关系。 自1998年《土地管理法》通过至今已经过去7年多了,距《农村土地承包法》的通过也有了3年多。对农村土地30年使用权的落实情况及其对中国农民的影响进行准确的评估,需要在全国范围内进行系统的监测。2005年7~8月,中国人民大学和美国农村发展研究所(RDI )组织了第3次全国范围的农村土地调查④。本文讨论了这次调查中的主要发现。第2部分介绍调查方法、样本分布和样本结构。第3部分描述中国农地使用权的现状和特点。第4部分具体分析30年土地使用权的落实情况。第5部分进一步阐述土地承包合同和证书的发放对农户行为的影响。第6部分是总结和建议。 二、调查方法和样本结构 (一)调查方法 本项调查采用多阶段随机和重点抽样相结合的抽样方法,第一阶段选取的17个省份包含中国所有的农业大省,并涵盖了中国90%的农村人口,第二阶段从每个省至少选取100个村,每个村内调查1~2个农户。调查采用问卷访问的方式,由访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行面访。共收回来自1773个村的1962份有效问卷。假定抽样精度与简单随机抽样相近,本项调查在95%的置信度下抽样误差为±2.3%。 (二)样本分布 调查样本在各省的分布见表1,除江苏样本量较小(79),贵州(137)和江西(139)的样本量较大外,其他省份样本量大都在100~125之间。为了减少估计偏差,数据分析时我们按照各省的农村人口占17省总农村人口的比例进行加权调整。 调查样本8.5%位于城市郊区,91.5%位于农村。由于访问成本的约束,68.7%的样本村距离最近的乡镇或县城10公里以内(见图1)。 (三)样本结构 被调查的1962个农户平均每户拥有耕地5.61亩,家庭平均人口4.55人,被调查者受教育年限的中位数为7~8年,年龄的中位数为45~46岁。与1999、2001年的调查结果相比,在过去的6年中非农就业明显增长了:家中至少有一名成员从事非农工作的农户比例1999为65.1%,2001年为80%,2005年为83.2%。2005年,平均每个被访农户家庭中从事非农工作的人数中位数为2人(见图2)。 |