[学科前沿] 控制权、制度性参与与我国农地制度变迁 [推广有奖]

摘要：三农问题与农地制度的内在缺陷有着直接的关系，本文从控制权入手并结合新中国历史，分析了国家控制方式与农地集体产权演进的相互作用。本文的研究表明，土地私有化是农民有效维护财产权利的必要条件而非充分条件。作者指出只有农民通过对于公共事务的制度性参与，才能制止公共权力对于农民土地权利的侵害；只有通过市场化提高土地资源配置效率，才能最终解决土地效率问题。

关键词：控制权；制度性参与；制度变迁 Control Right, Institutional Participation and Chinese Rural Land System Change Three rural questions have a direct connection with the hidden weakness of rural land system. From the angle of control right，and integrated the history of the PRC, we analysed the interaction between the state control methods and the evolution of rural land collective property. The research shows that the privatization of rural land is not sufficient condition, but necessary condition for the peasants to protect their property rights.Author pointed out that only through institutional participation about public affair, can peasants prevent the infringement from public power to their land property; only though marketization improving allocation efficiency of rural land,can land efficiency questions be solved finally.

Key words: control right，institutional participation，institutional change

改革开放发端于农村，如今三农问题却成了困扰中国发展的根本性问题。鉴于农村土地对农民的重要意义，有必要将农村土地集体产权作为考察三农问题的一个视角。农地集体产权制度是乡村经济的基础，模糊的产权关系、混乱的管理制度以及众所周知的内部人控制问题较国有企业有过之而无不及。正是基于这种考虑，本文从控制权入手，并结合农民在我国农村土地制度演进中的作用，对家庭承包制的效率以及农地制度改革的方向与路径做出相应的分析。因此，本文在引言后的第一部分交代问题提出的背景。 一、问题的提出 所谓产权(Property　Rights)，就是一种通过社会强制而实现的对于经济物品的多种用途进行选择的权利，它最重要的特征就是排它性。由于产权形式不同，经济物品所体现出来的价值也不会相同。财产权具有可分割性和可转让性的特征，它可以实现两种有益的分离：(1)行使有关资源使用的决策权；(2)承担市场或交换价值实现的结果。前者被称为“控制权”，后者则被称为“所有权”。关于所有权的讨论已经很多，这也不属于本文重点讨论的问题，而对于控制权、特别是关于农村土地的控制权问题的研究，显然没有得到应有的重视。 从字面上理解，集体就是在一定范围内众多人口的一个集合，集体所有制也就是通过“社会主义改造”而形成的劳动群众集体共同占有和支配生产资料的财产公有制度。农村集体对于土地的名义所有权自20世纪50年代中期以来至今没有任何变化。尽管“大包干”后，农民获得了土地承包经营权和剩余农产品部分处分权利。随着改革的不断深入，这种“统分结合、双层经营”的土地制度的潜力似乎已消耗殆尽，农民的土地权利经常遭到侵犯与剥夺。因此一些学者提出了包括土地私有化在内的各种改革方案，试图解决农民的财产权利和土地使用效率问题。 土地私有化是个值得认真考虑的问题，但仅从私有化的角度去考虑还远远不够。土改后形成的农民所有制也是一种土地私有制，当时甚至允许土地买卖，对于土地权利界定的比今天还清晰。但在随后的集体化运动中，农民不仅失去了土地，就连人身自由也受到了很大的限制。由此可见，在私有化之外还有一些深层次的问题。否则即便通过私有化再次实现了农民对于耕地的私人所有，仍然无助于农民财产权利的维护。 集体化运动中形成的农地集体产权机制既是国家对于乡村进行控制的重要载体，也是国家对于农村实现控制的有效手段。应该承认，必要的控制有助于节省交易成本、提高经济效率并克服机会主义对于经济活动的影响，问题是国家对于农村的控制已远远超过了“必要”的限度。在集体化运动中，国家权力全面侵入农村，实现了对于农村各方面甚至包括农民人身自由的完全控制。但这种全面控制是以压抑农村发展为代价的，过高的代价决定了国家不可能对农村长期实行这种控制。在农村改革启动以后，国家在下放控制权的同时也向乡村组织和乡村干部让度了部分农业剩余，这时国家对农村的控制又具有了选择性控制的特点。从某种意义上讲，农地制度的演化是国家与农民之间长期“控制—反控制”博弈的一个动态反映。在本文的其余部分我们将讨论控制机制的形成、控制的后果以及制度性参与对于农民财产权利的意义。 二、农民土地权利的丧失与国家控制体制的形成 在革命年代，农民对革命的支持并非无条件的。在这种情况下，通过土地改革满足农民的土地诉求，就成为共产党人的必然选择。通过土地改革，农民不仅摆脱了对于地主的人身依附关系，也获得了属于自己的土地。土地改革不但为农民免除了每年向地主缴纳的3500万吨地租，也消灭了占人口7%的地主向占人口15%的城市人口稳定提供约占总产量20%的粮食的传统流通体制，给粮食市场带来很大的压力，这又成为集体化运动的重要诱因。 在土改基础上形成的是农民所有制，在这一制度下农民享有“雇工自由、买卖出租土地自由、借贷自由、经商与贸易自由”。通过交易，农民甚至享有了对于土地的退出权。毫无疑问，它是一种典型的私有制。但这种私有制是通过暴力革命重新分配原有产权的结果，而非市场交易的结果，因此土地改革的过程已经蕴涵了集体化的可能（周其仁，1994）。在土地改革和集体化运动中，国家拥有的暴力潜能在制度变迁中发挥了主导作用。建国后通过系统的组织建设，执政党把自己的组织延伸到了每一个村庄，从而不仅实现了对于乡村的严密控制，也拥有了比以往任何政权都更为强大的动员能力。分散的农民既无法与这一强大的组织体系对抗，也无法通过制度性的参与来表达自己的意见，这就决定了他们以后在合作化和集体化中的命运。 重工业化进程启动以后，面对粮食供应紧张的现实，执政党的领袖们认为推行合作化、实行粮食统购统销也许是解决粮食问题、获取农业剩余的好办法(陈云，1953)，而基层组织体系又为合作化的推行提供了有力的组织保障。为推动合作化，对于“四大自由”和“反冒进”进行了批判，在粮食和其他农产品市场上通过统购统销对于农民的交易权利进行限制，国家与农民的关系随之逐渐紧张起来。这种借助于外界压力和政治运动形成的一种制度安排，必然遭到农民的抵制。因此中央决定要教育和促进农民联合组织起来，通过社会主义改造，使农业从个体经济变为合作经济，并期望以此来解决农产品供应问题。 在实现合作化的基础上，1956年全国发起了“并社升级”运动，到1957年全国合作社被并为789000个，其中753000个为高级社，每社平均为160户。1958年5月中共八届二次全体会议上通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，为组织全民投入大跃进，毛泽东提出要办集“工、农、商、学、兵”于一身的人民公社。在人民公社化浪潮中，到1958年年底全国建成了23384个人民公社，参社农户达到了12860万户。人民公社既是经济合作组织，又是国家基层政权，在财政上实行财政包干制度，可以通过“一平二调”无偿占有社会范围内的资源和劳动力。农民不仅财产权利遭到了全面剥夺，人身自由也遭到了极大的限制。 人民公社实行生产资料公有制，取消了评工记分，推行“按需分配”方式，提倡“放开肚子吃饭，鼓足干劲生产”，普遍建立了以村为单位的食堂。这些不久带来了严重的恶果，农业生产在随后三年里面连续滑坡并导致了人类历史上最为严重的饥荒，3000多万人因饥荒而死亡。严重饥荒的蔓延使得经济危机上升为挑战政府合法性的政治危机，国家不得不对人民公社制度进行大幅度修补，如确立生产队为基础的所有制，约束上级无偿平调下级和农民财产的权利，解散公共食堂，改善工分制和生产队内部管理，承认农户家庭经营在集体经济中的地位，开放城乡自由市场，允许包产到户甚至分田单干，这样才度过了大饥荒，但人民公社制度并没有得到彻底的改革。 在人民公社制度下当有“便车”可搭时，偷懒就会成为社员的理性选择，于是磨洋工、混工分、出工不出力等就成为普遍现象。农民对于人民公社既没有退出权，也无权自由表达意见。他们之所以留在公社内，是因为他们别无选择，只好以减少劳动数量、降低劳动质量等方式表达自己的不满。面对这种局面，执政党不是从经济利益的角度去解决问题，却试图通过“社会主义教育运动”来纠正个人的理性选择，这反而使得农民对于经济自由的渴望更加强烈。“三自一包”与“四大自由”屡禁不止，甚至得到了一些高层人士的认同。 在人民公社时期，国家通过对于乡村社会实施严密的控制和工农产品“剪刀差”机制，从而以较低的交易成本将农业剩余转化为国有工业的资本积累，建立起了门类齐全的工业体系，付出的代价则是经济效益低下和农村普遍的贫困。农民家庭平均每户拥有不超过500元的住房，32.09元的货币存款和不超过60斤的余粮，此外还有数量微不足道的简单农具以及户均0.5—0.7亩的自留地，原则上限于自给蔬菜和部分口粮。由于这一时期国家提供的“工业品”，从而使得农民对国家银行、信用社和集体负有可观的债务，农民几乎成了无产者。 三、农村改革形成的家庭承包制与国家控制制度 1.对于农村改革的回顾 就措施而言，20世纪70年代末期的农村改革与50年代末至60年代的一些做法并无太大差别。为反击“三自一包”、“四大自由”，执政党在农村连续不断地搞了“整社”、“四清”、“社会主义教育”、“农业学大寨”等运动，试图割去“资本主义尾巴”，但这无助于解决效率低下问题。为弥补激励不足的缺陷，所有社会主义国家都允许农户拥有一小块自留地，自留地的单产要比集体耕地高出5—7倍，自留经济的高效率成为包产到户的一个重要参照系。 由于长期错误的政策，20世纪70年代末期中国农村已十分艰难。因此1978年12月当小岗村农民冒着生命危险将集体耕地承包到户，搞大包干的时候，包括邓小平在内的领导人从上面充分肯定就丝毫不让人感到奇怪了，邓小平甚至称其为“农民的伟大创举”。改革伊始，农民压抑长久的生产积极性得到了空前的激励，从而导致了农业的高速增长，1984年前后甚至出现了农产品收购和储藏的“仓容危机”。 家庭承包责任制在坚持土地集体所有的前提下，把经营权承包给农户，其产品在交纳国家税收和集体提留以后的剩余部分归自己，用农民的话说就是“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。国家从对农村的严密控制大步后退，以此换取稳定的税收、低成本的控制和农民的政治支持（周其仁，1994）。农民以保证对国家的上缴任务和承担对于土地的经营责任换得了土地的长期使用权，从而部分实现了农民财产权利的回归。此后全国各地纷纷搞包产到户，并带来了农业上的大丰收。大包干后的五、六年间，农民生活也因此得到了极大的改善。在第一轮承包巨大成绩的基础上，为鼓励农民增加投入，1993年国家决定在原有耕地承包到期后，再延长三十年不变。在这一进程中，执政党的合法性又重新得到增强，农民则获得了经济上的实惠。 20世纪80年代后期随着乡镇政府的建立，乡村干部队伍迅速膨胀。由于缺乏财政支持，乡镇只有向农民收取各种乱费，农户与乡村干部的矛盾不断加深。一些官员为了政绩，借调整农业产业结构之名，随意干涉农民的土地承包经营权，并带来了严重的后果。不少人把问题归结为干部作风专断，好心办坏事等等，但农民土地权利的残缺却是更值得注意的问题。 2.农村家庭承包制的性质 我国农地制度基本模式是集体产权基础上按人均分土地使用权，它可以概括为土地承包期30年不变、“大稳定、小调整”、“增人不增地，减人不减地”、允许农地使用权依法有偿转让、严格控制预留机动地、在有条件的地区实行土地适度规模经营这样一些内容。这些表明国家试图将农户对集体土地的使用权长期化，克服“用地”和“养地”之间的矛盾；又试图在维护集体地权的前提下，克服公共权力对于农民承包经营权的侵扰。从所有权和经营权分离来看，我国农村的承包制类似于租佃制，但建立在集体地权基础上的家庭承包制又有着不同于租佃制的特点，有学者将其称为“准租佃制”（张曙光、赵农，2002）。 农村家庭承包责任制具有如下特点：（1）从土地使用方式来说，农民只能选择家庭承包责任制，只能取得名义上属于自己的那份土地的使用权，也只能与其作为成员的某个“集体”签订合约。合约内容是集体或政府设定的结果，对于农户则是被迫的和强加的。（2）就合同而言，它不仅受到成员权的限制，也很难避免政府对农户的干预。无论对于农户还是对于集体，退出权都是不完整的。农户即使不愿继续承包，也无法选择退出。乡村干部虽然可以撕毁合约，但在法律上他们无权开除集体的每一个成员，从而也就无法解除与之签订的承包合同。（3）就风险配置方式而言，发包方无须承担任何风险，风险全部由农户承担。国家和集体享有对于农户生产剩余的优先索取权和次优先索取权，农户只是拥有对于其余生产剩余的支配权。（4）就决策权限而言，集体及乡村干部的决策权明显大于租佃制下的出租人。由于乡村集体及乡村干部的决策属于公共决策，这也为政府通过乡村干部干预农户生产经营提供了条件，从而增大了农业生产的不确定性。 因此所谓家庭承包责任制，就是在农地集体产权的基础上，农户凭借集体成员权获得农地使用权并受到国家严密控制的一种土地使用制度。由于家庭承包责任制的具体特征，农民无法通过制度性参与制止公共权力被滥用，农民的土地权利因而经常受到侵害。这也决定了家庭承包制既使我国农业生产经历了高速发展，又使之步入增长减速和起伏的阶段。 3.农村改革前后控制方式的变化 人民公社时期，尽管集体在名义上拥有并使用土地，但它们并没有权力决定如何使用。土地如何使用以及怎样去劳动取决于国家计划并被置于国家控制之下。不仅如此，国家还直接介入农产品的分配过程，并通过“剪刀差”机制拿走了大部分农业剩余。农村改革启动后，农民获得了更大的生产自主权，在“交够国家和集体的”以后，对于怎样使用土地有了更大的选择权。但土地的转让权、继承权、出租权、交易权和抵押权依然受到很大限制。集体不能将土地所有权出售给其他集体或者企业或个人。集体所有的土地，除国家征用外是不许流动的。与此同时，国家仍可以划拨和低代价征用土地，农民不仅在经营方式上受到政府的各种干预，他们对于农业剩余的索取权仍然受到公共权力的侵蚀。 就国家对于农村的控制方式而言，计划经济时期国家通过人民公社实现了对于农村全面的直接控制。伴随着农村改革的推进，全面控制逐渐转变为国家对于某些领域的重点控制（如粮棉收购、计划生育）；直接控制转变为通过乡村组织和乡村干部实现的间接控制。国家要通过乡村组织实现对于农村的控制，就不得不将部分农业剩余让度给乡村组织和乡村干部。由于国家在落实任务时无法提供足够的资金，乡镇要完成上级落实下来的任务又离不开乡村干部的支持和配合。而乡村干部以借完成上级交给的任务为名，也有了侵占农户财产权利的动机。由于信息不对称、制度性参与渠道不畅以及内部人控制问题，农民对于乡村干部很难进行有效的监督，乡村干部侵占农户利益的事情屡见不鲜。 人民公社时期，国家可以通过划拨方式低成本地取得土地，因而无须单独设定一套取得土地的制度。那么当农民取得了对于集体土地的承包经营权以后，对于农民的土地权利进行限制，造成产权残缺以获取级差地租，就成为国家获取经济资源的一种有效手段。在财政吃紧的情况下，通过“第二财政”获取土地出让收入的做法甚至得到了肯定和推广。据国土资源部统计，2002年上半年全国累计收取土地出让金达6000亿元，地方政府大量“经营土地”，土地交易额大幅上升。一些地方土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，有的甚至高达60%，官员们追求“政绩”的冲动又使得这种情况被人为放大了。在地价与房价构成中，政府各部门的规费占到了1/5—1/3；其收入有的成了中央和地方政府的财政收入，有的成为各部门的收入，甚至成为部门福利、住房和奖金的资金来源(杨文良，2003)。据有关资料，在现行土地收益分配制度下，农民仅得到5%-10%，村集体得到25%-30%，各级政府得到了土地增值收益的60%-70%。与此同时，大量耕地被占为它用。政府各部门随意安排土地收费和管理的收费性设置，也是中国高地价和房价的一个制度性原因。 4.国家控制的后果 国家对于农村土地的严密控制看起来既能保证国家粮食安全，又能确保国家低代价地获得建设用地，似乎是一个很不错的制度安排。但事实上并非如此，这是因为： （1）这种制度安排隐性成本很高。农民无法通过制度性参与分享级差地租，只有通过非制度性的参与（如静坐、上访、抗议等）来表达自己的要求，从而导致社会矛盾激化。据国土资源部提供的数据，2002年上半年占地纠纷连同占地问题，占信访接待部门受理总量的70%，其中40%上访涉及征地纠纷问题，这中间又有87%反映的是征地补偿安置问题。又据国家信访局资料，2003年受理土地征用初信和初访4116件，大多与失地、失业问题有关。目前我国建设占用耕地每年以250-300万亩的速度进展，如果按人均一亩地推算，就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民。加上前20多年间的失地农民，中国在大约30年的时间里总共要转化大约1亿失地农民为非农业人口。如果这1亿人得不到较好的安置，如果他们被过多地剥夺，就可能成为贫民，从而对社会稳定带来潜在威胁。 （2）人为制造的低价必然导致对土地资源的浪费。通过各种管制措施人为地制造出来的土地低价不利于对土地资源的合理配置，2003年，非农建设用地就达343.7万亩，比上年增长17%，其中近7成是政府用行政方式征用土地。近期对于开发区的治理整顿也说明了近年来土地资源浪费严重。 （３）这种制度不利于农民增收。由于集体产权的性质，农民无法通过市场行使退出权，他们只有被紧紧地束缚在土地上，既无助于农业生产效率的提高，也无助于农民收入的增加。为了不失去土地权利，广大民工不得不长期来回奔波于城市与乡村之间，这无论对于他们的经济承受能力，还是对于他们的生活都会带来不利影响。 （4）这种制度政治风险巨大。开发商与有关政府官员勾结，借公共利益之名，滥用公共权力征地，致使土地增值收益落到腐败官员和不法商人手里，而政府还要为此承担后果。清末保路运动中，国家侵犯私人土地权利激起民愤，也是导致清王朝崩溃的重要原因。（杨小凯，2003） 在家庭承包制下，土地的控制权依然集中在国家、集体以及其代理人手里，由于控制权的行使比较容易，权力滥用就有了滋生的土壤。土地由政府或者集体代理人出面与开发商交易，作为承包人的农户既无权过问，也很少能得到土地交易的好处，而国家还要承担由此引起的社会后果。“一旦有了投资机会和有效的刺激，农民将会点石成金”（T.W.Schultz,1963），而错误的信号和糟糕的制度却也足以使土地成为农民的负资产。 四、农地制度改革的方向 　　无论从效率角度还是从公正角度来分析，农地集体产权制度都不是较好的制度安排。但截至目前对土地制度改革的讨论大多集中在土地所有制层面，有的主张土地私有，有的则主张土地国有或者进一步完善农地集体产权制度。应该说这种讨论对于现实是很有意义的，但还远远不够。这是因为在产权的界定、行使与保护中，国家的作用不容忽视。离开国家讨论私有化、国有化或集体化，显然是不现实的。历史已反复证明：缺乏对公共权力的有力制约，无论土地私有化，还是土地国有化，对于农民都可能是一场灾难！ 有学者以人地矛盾、“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”来论证土地不宜私有化。这些说法与土地不宜私有化之间并没有必然的联系。相反，人地矛盾突出要求相对稀缺的土地资源更需要得到排他性产权的界定与保护，而农户拥有土地也更能体现土地的生活保障功能。值得注意的是李昌平“慎言土地私有化”的主张（李昌平，2002），他认为应通过立法保护农民以及提高农民的组织化程度、让农民能自己保护自己。农民的组织化问题的确很重要，但他对农民组织化与土地制度改革之间的关系分析显然是不够的。从我国近现代史来看，土地私有化是农民有效维护财产权利的充分条件而非必要条件，农村土地私有化并不意味着农民的财产权利得到了很好的维护。如果国家可以随意侵犯私人的财产权利的话，即便最彻底的私有化也无助于长期的经济发展（周其仁，1994）。 我们注意到了一些学者提出的私有化主张（文贯中2001、2002），几乎所有发展绩效良好的国家均实行土地私人所有制。在这些国家，国家只拥有少数土地。土地私有制能促进经济繁荣，是因为它使农户有很高的积极性去提高生产率和土地质量，他们可以合法保留自己的生产所得，也可以独立行使如何使用土地的选择权。如果所有者自己不再是土地的最有效的使用者时，他可以将土地出租或出让，以使土地可以得到更好的利用。但这些是以政府保护而不是破坏私人产权为隐含前提的，这一隐含前提在我国现实中是不能忽略的。 1.制度性参与与农民维权 公民对于公共事务的制度性参与，无论对于社会稳定发展，还是对于公民权益维护都具有现实意义。改革前农民对于公共事务的参与途径并不是制度性参与，而是动员式参与，它的形成与特定的社会历史背景有一定关系。为了工业化，新中国对农村社会进行了全面的社会动员，国家对于农村的改造既是这种社会动员的手段，又是这种社会动员的结果，于建嵘将这种以集体经济为基础、以行政控制为手段的控制方式称为“集权式乡村动员体制”（于建嵘，2001）。在经济上国家通过实施统购统销和户籍制度，在政治上通过宣传阶级斗争和权威崇拜，并采取高压手段来保持农村的相对稳定。通过这种体制，国家成功地实现了对于集体经济组织和农民的掠夺。农民对于公共事务的参与带有十分明显的被动性、盲从性和运动性。它在政治上是高效的，但经济效率低下。它压抑了农民的创造热情，不仅不能为乡村的持续发展提供动力，反而带来了突出的社会问题，造成了政府合法性资源的流失，增加了国家的控制成本，也违背了乡村的实际和现代化发展规律，被农民抛弃也是必然的。 农村改革启动后，人民公社、生产大队、生产队分别被乡镇政府、村委会所取代，农民的日常生活逐渐离开了政府的视野。但由于我国党政一体化的现实，执政党仍然对于乡村实行着严密的控制，由农民选举的村委会仍要接受村党支部的领导，而乡镇党委可以指定或任命村支部书记，村党支部与上级党组织的关系仍然是命令——服从关系。作为村集体经济的代理人的村委会在决策上仍不可避免地受到上级党委和政府的干预，再加之内部人控制问题，村务公开和民主监督大多流于形式，农民依然无法实现对于公共事务的有序参与。 不仅如此，我国还存在很多歧视农民的制度。如人大代表选举中，农民的公民权是城市市民的四分之一，这显然是法定的不平等。1977—1999年间，农民在县级、省级乃至全国人大代表中的比例都在不断下降，选举出的人大代表也并没有真正发挥宪法所赋予的功能。由于制度性参与渠道不畅，农民不得不通过一些非制度性参与的渠道（如上访、宣传、静坐、示威）来表达意愿，他们采取的第一步往往是上访。但由于他们在政府内或者体制内没有代表，因此很难挑战容易勾结的官僚体系，其结果往往是上访无效，上访者有时甚至遭到打压或逮捕。农民被欺压到忍无可忍的时候，组织起来冲击政府的情况就有可能发生（于建嵘，2003）。由此可见，不让农民通过制度性参与，通过正式的公共权力渠道表达他们的意愿，其结果必然是双输的恶性循环（徐斯俭，2003）。 农民对于公共事务的制度性参与可以通过强化与政府的沟通联系实现，也可以通过组织农民协会等非政府组织的形式实现。现实中即便政府一心为公，它仍然无法预先准备好公民需要的公共产品，非政府组织作为公共产品提供的补充者就显得十分重要。非政府组织既可以是政府的合作伙伴，也可以是竞争者。有公众的呼声作为后盾，它们能够对政府施加有效压力，促使政府更好地提供公共产品，这对公共权力被滥用也是一个有力制约因素。就此而言，农民协会的出现与发展是值得肯定的事情，它不仅有利于实现农民对公共事务的制度性参与，有利于降低国家与农民的交易成本，有利于乡村公共产品的提供和乡村社会经济的有序发展，也必然有利于农民土地权利的维护。 2.农地制度改革的方向 要解决三农问题并在此基础上实现现代化，土地制度改革是无法回避的。现行土地制度是在农民缺乏制度性参与的情况下形成的，也很难说是农民意愿的真实体现。关于土地制度改革的讨论，也应该从国家和农民的关系去加以考虑。 首先，在土地使用方式上应尊重农民的自发选择。中国是个大国，各地情况千差万别，很难说有哪一种土地制度对于全国都是最好的。各种不同的产权形式，包括承包制、租赁制、永佃制、股份合作制乃至私有制在特定情况下都是配置资源和风险的最佳方式。由国家自上而下地设定并强制执行某种土地制度，既没有必要也不利于农民根据实际做出各种决策。农民有了更大的选择空间，也意味着他们有了更多改进自身福利的机会。 其次，应制止公共权力对于农民土地权利的侵害，尽量减少官员寻租的机会。鉴于征地问题已成为农民反映最强烈的问题，规范征用制度，防止乡村干部对征地补偿费的截留克扣已成为当务之急。可以考虑将农村土地的控制权下放给农民，让农民直接参与到征地谈判过程中。通过市场发现土地价格,并以此为基准给出征地补偿标准，并将更大比例的征地补偿费给农民。在确保农户参与谈判过程的前提下，政府应积极促进土地市场的发育形成和公平交易秩序的形成。这样有利于资源配置效率的提高，也有利于国家取得更多的财政收入。 再次，应赋予农民更为完整的土地权利。尽快落实《土地地承包法》规定的农民的土地权利，并规定土地承包权可以继承，村集体不能随意调整土地。应该说，完善的土地市场对于合理配置土地资源是必不可少的。但在农民土地权利残缺不全、公共权力被过度滥用的情况下，市场化对于农民很可能是一种灾难！国家应运用法律手段保护，而不是破坏农民的土地权利。当外力侵犯农民自由选择土地用途的权利时，国家要通过法律法规加以制止和惩处。 最后，应通过市场提高土地资源配置效率。土地作为一种稀缺的经济资源，其价格应通过市场来发现。《土地承包法》允许农户自由流转土地的使用权和承包权，但土地流转毕竟只是土地市场化的萌芽。在排斥市场的情况下，指望政府“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”显然是不现实的。农民是否种、种什么、种不种、种多少、种多久，说到底是农民的市场行为。国家只有充分尊重农民对土地经营用途的选择，积极保护农民行使自主的权利，才有可能提高土地资源的使用效率。 五、结论 　　土地制度是国家与农民博弈的结果。农地集体产权制度问题不少，显然不是较好的制度安排。农民只有通过对公共事务的制度性参与，才能制止公共权力对他们财产权利的侵蚀，有效维护他们的土地权利。在可以预见的将来，农民协会等非政府组织的必将对我国农村社会经济生活产生积极而又深远的影响。而土地市场的发育对于土地资源配置效率的提高也是必不可少的。 　　应该承认，农村控制权的配置以及非政府组织在农村发展中的角色与作用等问题在现实中很重要，这些都有待于去做进一步的研究。本文的研究与分析方法也可以为这些问题的研究提供必要的基础和可行的路径。

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