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财政总预算会计档案电子化管理来源：人大经济论坛论文库　作者：刘涓　时间：2020-11-05

【摘要】21世纪是信息技术飞速发展的时代。计算机信息网络技术在各行业的电子化、标准化、网络化过程中已充分地发挥了显著优势，在会计和档案管理行业也不例外，会计档案电子化管理实属大势所趋。2015年修订的《会计档案管理办法》明确了会计电子档案管理制度。但受限于各类会计资料的电子化程度不一、电子会计资料的文件格式不符合规范标准、会计核算系统和电子档案存储系统发展缓慢等现实因素，各机关企事业单位仍未广泛实施会计档案电子化管理。本文对财政总预算会计档案电子化管理的现状和实施方案进行论述和探讨，希望将此作为切入点，推动各行业会计档案电子化管理实施进程。

【关键词】总预算会计会计档案会计资料电子化

一、引言

根据《会计档案管理办法》（中华人民共和国财政部 国家档案局令第79号）第三、第七条规定，通过计算机等电子设备形成、传输和存储的电子会计档案属于会计档案范畴，单位可以利用计算机、网络通信等信息技术手段管理会计档案。随着信息技术日益进步，会计信息化系统技术的运用日益成熟，会计核算相关业务和信息均可通过电子化途径生成和保管（即通过会计信息化途径开展会计核算工作）。与此同时，随着近年发票、财政票据、合同等各类经济文书、凭证的电子化程度大幅提高，会计原始凭证的电子化程度得到显著提升，为会计档案电子化管理提供了必要的前提条件。近年随着财政部门国库集中收付电子化改革在全国各级财政广泛推广应用，作为核算、反映以及监督财政预算资金活动业务的总预算会计，成为探索会计档案电子化管理的前沿阵地。本文从财政总预算会计档案电子化概述、现状分析以及解决方案等方面，对我国财政总预算会计档案电子化管理进行论述和探讨。财政总预算会计档案是财政总预算会计（以下简称“总会计”）在核算、反映、监督政府一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、社会保险基金预算资金以及财政专户管理资金、专用基金和代管资金等资金活动过程中，接收或形成的,记录和反映上述各类经济业务事项的,具有保存价值的、属于归档范围的文字、图表等各种形式的会计资料。根据会计档案的不同类型，总预算会计档案可以分为会计凭证（包括记账凭证和原始凭证）、会计账簿、财务会计报表以及其他会计资料；按照会计核算的业务内容划分，总预算会计档案可分为预算资金收入、预算资金支出、资金往来款项等各种业务类型。总会计档案电子化管理，顾名思义是通过电子化的形式生成、存储、保管、传递总会计档案资料。根据《会计档案管理办法》第八、第九条规定，可仅以电子形式保存，形成电子会计档案，不包括具有永久保存价值或者其他重要保存价值的会计档案。因此，按照规定应永久保存的政府综合财务报告、财政总决算、会计档案保管清册、会计档案销毁清册、会计档案鉴定意见书等会计档案，不在本文讨论范围内。

二、财政总预算会计档案电子化现状

近年各级政府财政部门在使用会计信息化手段开展总会计核算工作的基础上，积极探索总会计档案的电子化管理。然而，电子会计资料如果未按《会计档案管理办法》要求，同时满足若干条件，并不能形成真正合法有效的电子会计档案，并未真正实现总会计档案的电子化管理。

（一）除原始凭证外的会计资料的电子化情况

除原始凭证外的各类总会计核算资料，如记账凭证和各类会计账簿、报表等，由于均是各级财政部门通过总会计核算系统生成的电子数据，属于《会计档案管理办法》第八条中的“单位内部形成的电子会计资料”，基本能够满足该条款的第一、第六项条件，即“形成的电子会计资料来源真实有效,由计算机等电子设备形成和传输……不属于具有永久保存价值或者其他重要保存价值的会计档案”。但如果未按照一定技术规范和安全管理要求对总会计核算系统进行改造升级，第八条中的其他几项条件很难完全满足。如未经改造升级的总会计核算系统无法输出符合国家标准归档格式的会计资料,无法确保经办、审核、审批等记账凭证、会计账簿和报表业务环节中必要程序的防篡改、防抵赖要求（纸质的记账凭证、账簿和报表可以通过各环节人员加盖个人印章确保业务的防篡改、防抵赖），无法实现电子会计档案的有效备份等。因此，即使各级财政部门已普遍使用总会计核算系统开展总会计核算工作，但仍只能按相关会计制度、会计基础工作规范等法规制度的要求，打印纸质记账凭证和会计账簿、报表，由经办、审核、审批等相关岗位人员手工签名、签章，装订成册，生成、制作符合档案管理要求的纸质会计档案，随后按相关档案管理要求进行归档、存储、保管或移交等工作。

（二）总会计原始凭证的电子化情况

总会计原始凭证是指开展财政预算收入、支出、往来款项等日常业务工作形成的各类原始凭证。根据业务种类不同，主要包括国库收入日报表、一般缴款书、调库单、更正通知书、国库往来票据、预算单位用款计划和直接支付申请表、预算拨款凭证、清算通知书和申请单等各类国库集中收付业务相关的原始凭证。这些原始凭证中，部分是单位内部形成的属于归档范围的会计资料，如财政部门内部的直接支付审批单等，其他大部分均是财政部门从外部接收的会计资料，如从国库行接收的收入日报表、国库往来票据，从预算单位接收的用款计划和直接支付申请表，从国库集中收付代理银行接收的清算通知书和清算申请单等。自2013年财政部、中国人民银行在全国范围启动国库集中收付电子化改革以来，全国各级财政部门根据地方实际积极推进改革工作。信息化、电子化程度较高的部分财政部门，已基本实现了前述包括内部生成的以及从外部获取的各类国库集中收付业务的电子化改造，但仍有少量业务保留了纸质凭证传递的实际工作流程。而电子化改革进展较慢的财政部门，纸质凭证的比例仍较高。实现了电子化管理的国库集中收付业务，形成的原始电子凭证符合《会计档案管理办法》第八、第九条要求且“附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子签名”，可以“仅以电子形式保存，形成电子会计档案”；而尚未实现电子化的纸质凭证业务，不满足“仅以电子形式保存，形成电子会计档案”全部条件，仍需按照原有流程进行纸质归档管理。

（三）各地财政总会计档案电子化管理现状

各地财政部门推进国库集中收付电子化改革的进程不一，总会计档案电子化管理的进展也参差不齐。部分省市由于电子化程度不高或囿于没有上级业务主管部门的政策引导和文件规定，尚未启动总会计档案电子化管理工作，仍沿用原有流程，将大量电子渠道生成的会计资料打印后装订，工作效率未得到有效提高。甚至由于按照国库集中收付电子化改革后“谁需要谁打印”原则，原来从外部获取的会计资料，需要由财政部门总会计工作人员自行打印，反而增加了工作量，也并未节约行政成本。部分省市地区积极探索尝试总会计档案电子化管理工作，但由于并不是全部业务均实现电子化，因此仍存在数量、种类不一的纸质凭证，需要通过拍照、扫描等途径形成电子文件，进行电子化存储和管理。由于并未完全按照《会计档案管理办法》第八、第九条要求，因此仍需同步保存原始纸质凭证作为会计档案，从而造成同一项业务、同一批会计档案，电子化和纸质模式归档并存的局面。这既不符合规范管理要求，也没有真正有效提高工作效率。探索总会计档案电子化管理的财政部门，大部分也没有会同相关档案管理部门出台具体制度，明确该项工作的合法合规性和规范的操作流程，也没有按照《会计档案管理办法》等相关文件规定，配置符合要求的电子档案管理系统。

三、财政总预算会计档案电子化实现途径

综上所述，为真正实现总预算会计档案电子化管理，需要从以下方面加强规范和建设：

（一）有关部门出台制度依据和实施规范

由财政部结合总会计制度完善和改革工作，出台国家层面的总会计档案电子化管理制度和操作指南，明确有条件的地方财政部门可以按照《会计档案管理办法》以及总会计制度相关规定，制定总会计档案电子化管理实施方案和步骤，根据各地实际情况，分批、稳妥地开展总会计档案电子化管理工作，为该项工作的顺利实施提供制度和理论依据。另外也可以同步尝试采用地方先行先试、摸着石头过河的改革模式，但地方财政部门在试点应用时，也应注意及时组织相关业务部门研究制定相关制度，确保改革工作有政策制度加以保障。

（二）制定规范的电子会计档案格式国家标准

国家有关职能部门应按照《电子文件归档与电子档案管理规范》，同时结合会计核算业务的特殊管理要求，制定规范的电子会计档案格式国家标准，明确仅以电子形式保存、形成电子会计档案的电子文件格式、元数据等格式要求。如考虑到会计核算业务数据多附件、记账凭证与原始凭证之间必然且紧密的关联性等特点，建议采用数据包形式规范会计凭证电子档案格式，通过信息技术和安全手段，将完成制单、审核等业务流程的会计凭证电子文件固化为数据包（包含记账凭证电子文件和若干原始凭证电子文件）。该数据包将不能被分离和篡改，从而确保电子会计资料的完整性、真实性和合法性。

（三）升级改造总会计核算系统

对现有总会计核算系统进行升级改造，建立记账凭证、会计账簿和报表与原始电子凭证之间的关联关系；同时改造后的总会计核算系统要求会计核算经办人员和审核人员能够使用数字证书电子签名等信息安全技术，对通过总会计核算系统生成的记账凭证、会计账簿和报表进行制单、审核、审批等业务操作，确保总会计核算系统生成的电子会计资料能够长期安全保存、不被篡改，各岗位人员职责清晰；也能够向会计电子档案管理系统移交符合国家标准归档格式的电子会计资料，并建立移交前的电子会计资料备份制度。

（四）实现国库集中收付全业务环节电子化

各级财政部门也应该严格按照财政部、中国人民银行统一制定的国库集中收付电子化报文规范和接口标准，继续推进和拓展国库集中收付电子化管理改革的深度和广度，突破业务和技术壁垒，重点改造尚未电子化的业务环节。通过使用符合规范标准的电子凭证，取消纸质凭证流转，真正实现国库集中收付业务全流程电子化。只有实现了总会计核算所需的全部原始凭证电子化，才能最终实现总预算会计档案电子化。

（五）建设电子会计档案管理系统

各级财政部门应按照《电子文件归档与电子档案管理规范》等规定，建设规范、标准的电子会计档案管理系统，并与总会计核算系统有效对接，接收总会计核算系统移交的电子总会计资料，对电子总会计资料进行归档、编目、管理等档案管理相关操作。同时还应能够满足总会计核算系统、内外部监督检查审计系统等业务系统对归档后的总会计档案的实时调阅、查询功能。

（六）培养提高相关人员素质

财政部门总会计岗位相关工作人员是电子总会计资料和档案的收集、形成者，总会计资料和档案的电子化管理，除需要总会计人员在具备总会计业务知识和技能之外，还应掌握相应的信息技术和电子档案管理知识，熟练使用总会计核算系统收集、生成和应用电子会计资料，并向档案管理部门移交电子总会计档案；同时也应加强对财政部门档案管理相关人员的业务培训，培养既精通档案管理，又懂信息技术和会计管理的综合型档案管理人才，掌握相应的软件运用方法与数据管理方法，能够适应档案管理电子化的需求。

（七）提高电子总会计档案的使用效率

总会计的核算目标是向会计信息使用者提供政府财政预算执行情况、财务状况等会计信息，反映政府财政受托责任履行情况。总会计的会计信息使用者包括人民代表大会、政府财政部门和其他相关部门以及其他会计信息使用者。总会计档案实现电子化管理后，总会计信息的使用者要相应改变总会计信息的获取、使用方式，通过信息化手段调用、分析报表、账簿、凭证等各类总会计信息，提高电子总会计档案的使用效率。

四、结语

会计档案电子化管理是信息化时代背景下提升会计和档案管理工作效能的必然发展方向，有别于企事业单位会计凭证来源的多样性和复杂性，财政部门应充分利用总预算会计核算的凭证来源较为简单、规范、电子化程度高等先发优势，以实施财政核心业务系统一体化建设为契机，探索制订相关管理制度、业务规范和技术标准，升级改造完善信息系统，培养高素质复合型人才等，夯实总预算会计档案电子化管理工作基础，进而推动全社会各行业会计档案电子化管理实施进程。