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雷达卡
文件的基本精神是中央下达一个缺口弥补指标，地方**（主要是指省、市级**）制定实施细则，年末中央考核，对达标地区进行奖励；3年后不达标，中央**直接扣留税收返还，用于弥补县级财政。
县级财政困难的核心问题在于：为什么县级财政会缺钱？只有回答了这个问题，我们才能判断是否这次改革是对症下药，进而预测是否这次改革能够药到病除。我的论点是，县级财政困难实际上体现了单一制立法权下中央地方关系的内在冲突，基层**有激励哭穷，即使它并不真的穷。这次新政很可能在账面上大幅改善县乡财政“困难”情况，但是却会因此削减地方公共产品支出或恶化地方吏治。总体而言，这可能是得不偿失的。
中央地方财政的历史
中央地方关系一直是中国政治历史的主线之一。宋以前，王朝灭亡最后大都归结到诸侯割据；宋至明，王朝灭亡的逃不出是地方贫弱。中华人民共和国在建立之初就注重加强和巩固中央**的权力，党管人事，**管财政，军区管军队，实际上延续了宋以来的建制。应该来说，这个制度经受住了历史的考验；即使在文革中，尽管**几近瘫痪，但是中央对于地方的控制权依然没有被实质性削弱。
然而在改革开放实行分税制以后，中央**第一次感受到了地方**的离心力。税收包干（交够国家的都是自己的）为地方**大力发展经济打上了一剂强心针。但是税收包干的结果是，中央**的财政收入份额陡降，从1984年的40%下降至1993年的22%。特别是出现了叶选平这样的人物，既在财政上独揽大权，又在军队中威望崇高，尾大不掉之势让中央甚为不安。于是，1993年朱镕基同志对于地方**来了一次釜底抽薪，这就是分税制的主要用意。因此大家就能理解，为什么广东省同志在讨论分税制时就不讲“北京话”了。
一个被众多学者忽略的“细节”是，分税制极大改变了中央地方**收入分配的局面，但是并没有改变中央**支出分配的局面。就预算内收入而言，中央**已经实现了过50%的目标；但是就预算内支出而言，地方**依然花掉了超过80%的钱。那为什么中央**要把这个钱先圈起来再划下去呢？这不是多此一举么？不然，分税制真正改变地是各级**的财政自主性。 1993年前，中央**和省级**自有财政收入低于财政支出；1993年后，全国只有中央**是财政自给自足的，其他各级都处于自有财政收入低于财政支出的局面。这样各级**都要看中央**的脸色，中央**又恢复了其控制力。
I.目前财政分级的博弈
在理解了分税制的实际含义后，我们需要进一步考察，目前的财政分级博弈究竟是怎么玩的。分税制作为“偷袭”政策，有一个昏招，那就是国税局没有执行机构（至少到我1年前写本科论文时没有），全靠地税局征缴。而地税局是归地方**管辖，这里就存在着一个很大的agency problem。
因此，为了理解这个博弈，我们就要考虑各级**是怎么想的。北大刘教授有一个（尚待发表）的假设，地方**干部可以分为两类。第一类是要往上升的，第二类是铁定升不了的。往上升的干部的效用函数主要体现在升官上，这样地方经济、地方财政到底搞成啥样对他影响的不大。比如，北大前团委书记去某直辖市下属县里挂职锻炼，他会关心这个县10年以后的经济、财政情况究竟是怎么样的么？我希望他会，但是很有可能不会。因此，这样的干部会按计划完成任务，然后拍屁股走人。升不了的干部的效用函数主要体现在发财上，他在县长的位置上要坐10年，15年；今天把下金蛋的鸡杀了，明天吃啥？因此，他有激励和企业串谋，与其缴给中央，不如哥俩分了。即使我们的县长大人只关心自己县的财政（而不是自己的财政），他也有激励截留中央税收，因为根据分税制，税收收入的增额部分的税收返率还是累退的：他缴地越多，返还地越少。进一步地，他不仅可以少缴，而且还可以哭穷。因为理论上说，地方**不能借债，收支必须平衡，如果县级**债务累累，那么明年下达税收指标时，这个地方就可以少缴税。最简单地做法就是扩大公务员队伍，把编制当成政治资本加以利用，全员大锅饭，上下一团和谐。注意到这个做法是非常聪明的，因为中央**有十个胆子，也不敢激怒地方官员阶层，不然，埃及就是预演。
我认为这个基于大量一手调研的假设是非常给力的。第一，这个假设解释了为什么地方**的债务问题主要出现在县乡两级，因为这两级的官员还能向上爬的凤毛麟角，大多都是等着坐地分赃的；第二，这个假设解释了为什么县乡财政困难是个全国性现象，落后地区现象财政困难，发达地区县乡财政也困难：浙江、江苏、福建的县乡也*****“财政困难”。当然，如果你仔细看这三个省的支出明细，你会发现它们困难的原因跟中石油和中移动困难的原因是一样的：太*****地能花了。因此，我们很难知道，中国县乡两级**，到底多少是真困难，多少是装困难。
当然，中央**也不是SB。既然知道你丫玩我，我也就顺水推舟。中央**推行了大量的“民生”项目，例如新农合、义务教育免费、新社保；虽号称资金配套，其实还是要你县乡**吐口肉出来。最狠的是，03年胡温一举取消农村预算外账户，将摊派、集资等手段统统扫除。这听上去大快人心，但是实际上还是老百姓自己受罪。摊派集资的逻辑是这样的。我作为村长，把村财政黑了，公共支出（比如教育）就靠大家摊派。NB你家娃别上学。现在新政一来，我会把财政吐出来么？不会，公共支出怎么办？据说中央给钱，但是中央的钱花完了怎么办？娃还得上学，那就举债吧。于是就出现了高利贷债主去学校封门的闹剧。中央**关心么？你自己去思考一下，为什么三个目标是“保工资、保运转、保民生”，而不是“保民生、保运转、保工资”。
II.新政如何影响博弈？
好了，在推测了问题症结之后，我们来考虑，这个新政将如何影响这个财政游戏？
问题1，省市**会怎么反应？
问：省市**有钱么？
答：预算内没有，预算外有。
问：省市财政肯给么？
答：我为什么要给，县乡财政又不是没有钱！
问：省市财政能不管么？
答：你疯了，中央**扣我们税收返还怎么办？
问：那怎么办？
答：死命掐县乡财政呗。
比如，山东省的执行细则就体现了这个简单的逻辑。省级财政推市级财政，市级财政推县级财政。这哪像解决县乡财政困难的文件，简直就是黄世仁去杨白劳家催债的文书... 我大胆揣测，这正是中央**的用意所在。通过将这个烫手山芋推给省市**，它给了省市**去监督县乡**的激励。一方面，作为监督者，省市**的信息不对称程度明显要小；另一方面，中央**“化敌为友”，通过威逼利诱，团结了省市财政，孤立了县乡财政。这不得不说是一步好棋。但是这步好棋是不是没有代价的呢？要讨论这个问题，我们必须考虑县乡**的反应。
附：山东执行细则
省级：对自身财力不能满足基本支出需求的县（市、区），综合考虑财力缺口额和市县财政困难程度，通过增加一般性转移支付补助规模，加大社会保障、教育、医疗卫生和农业等方面专款补助力度，
市级：加大转移支付力度等措施，充实县级财力，帮助县乡财政弥补基本财力缺口...省级财政对省直管县增加补助情况，以及全市地方增值税、营业税、企业所得税和个人所得税占地方财政收入比重提高情况等，对工作成效突出的市级财政给予奖励。
县级：县级财税部门要加大依法征税管费力度，提高财政 收入质量，深化财政管理改革，严格控制和精简财政供养人员，优化财政支出结构，确保上级补助资金按照保障和改善民生、落实规范津补贴政策、提高公用经费标准的顺序使用，加快支出执行进度，大力压减财政资金结余结转规模，努力提高财政基本公共服务保障能力。
问题2：那县乡两级怎么反应呢？
现在博弈的对手从远在天涯的中央**变成了近在咫尺的市级**，县乡**以前的把戏可能就不灵了。县乡长现在面临的约束是这样的：一方面，分赃既有现时收益，又可能让中央**从省市财政的铁饭碗里分杯羹；另一方面，如果分脏太狠，官帽就不保，不仅等不到红包，自己分赃的时间也不长。因此，他的问题在给定省市**监督力度的前提下最大化自己的折现收益。以下是几个可能的情况：
1.如果省市**监督不严，敷衍了事，最优策略依然是哭穷，等着中央**发红包。
2.如果省市**对财政赤字监督很严，但是对财政支出监督不严，他的最优策略是小幅削减分赃，大幅削减公共支出，这样日子依然红火。注意到在短期中，这个策略依然可能保持地方稳定，因为地方精英阶层依然利益均沾。
3.如果省市**对财政赤字和支出的监督都很严，well，他为什么还要当这倒霉的县长？因此只剩下一心为公的孔繁森和心狠手辣的周扒皮愿意来干这个苦差事。你押宝中国县乡干部储备里，哪类人比例高？
因此，最有可能的情况是，县乡财政在账面上的确会大幅好转，但是地方公共支出可能会相应削减，地方吏治也可能会相应恶化。说到底，这还是中央**搬起石头砸了自己的脚。因为相对于财政赤字，“和谐”赤字对中央**而言问题更大。
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 为适应社会主义市场经济发展的需要，进一步推进完善省以下财政体制，增强基层**提供公共服务的能力，现就建立和完善县级基本财力保障机制提出如下意见。 一、政策目标 县级基本财力保障机制以县乡**实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层**实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要。 二、基本原则 一是明确责任。地方财政是建立县级基本财力保障机制的责任主体。省级财政要加强财政科学化精细化管理， 完善省以下财政体制，加大对基层的财力倾斜和支持力度。市级财政要强化统筹所辖县区协调发展的责任，帮助困难县乡提高财政保障能力。县级财政要强化自我约 束，科学统筹财力，规范预算管理，切实保障相关部门、乡镇基本运转支出和民生政策支出。中央财政加大对地方财政的指导和帮助。 二是以奖代补。建立健全激励约束机制，根据地方工作实绩实施奖励，体现政策正确导向，形成合理预期。中央财政对县级基本财力保障较好的地区，给予激励性奖励，体现正向激励。对消化县级基本财力缺口取得成效的地区，给予保障性奖励，支持地方财政弥补财力缺口。 三是动态调整。根据有关政策和因素的变化，动态调整县级财力保障水平，建立保障范围逐步扩大、保障标准逐步提高的动态保障机制。在保障范围和标准的制定、奖励资金安排等方面，既要保障基层**的基本支出需要，又要切合实际，具有可操作性。 三、主要内容 （一）制定县级基本财力保障范围和标准 中央财政制定县级基本财力保障范围和保障标准。保障范围主要包括人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出等。其中，人员经费 包括国家统一出台的基本工资、奖金和津贴补贴，离退休人员离退休费，工资性附加支出，地方津补贴等项目；公用经费包括办公费等商品和服务支出，办公设备购 置等其他资本性支出等；民生支出主要包括中央统一制定政策，涉及农业、教育、文化、社会保障、医疗卫生、科学技术、计划生育、环境保护、保障性住房和村级组织运转经费等项目的支出；其他必要支出包括必要的基本建设支出以及其他社会事业发展支出。保障标准根据基本保障范围内各项目的筹资责任和支出标准，以及与财政支出相关的保障对象和支出成本差异，综合考虑各地区财力状况后分县测算。中央财政根据相关政策和因素变化情况，适时调整和核定县级基本财力保障范围和标准。 （二）地方财政采取措施弥补县级基本财力缺口 县级财政要强化科学发展观念，努力发展县域经济，加强收入征管，增加财政收入，努力提高财政保障能力。同时要继续深化财政管理改 革，严格控制和精简财政供养人员，优化支出结构，确保县级有关部门和乡镇运转的基本支出需要和民生政策的有效落实。对于采取上述措施仍不能满足基本财力保 障的县（市、区），省、市级财政要根据县级基本支出需求，统筹考虑财力状况，通过完善省以下财政体制、加大转移支付力度等措施充实县级财力，帮助其弥补基 本财力缺口。同时，省级财政要制定必要的约束机制，加强对县级财政预算安排和预算执行的监督管理，帮助县级财政合理安排预算，努力提高预算编制的科学性、 完整性以及预算执行的严肃性。对县级基本财力存在缺口的地方，省级财政要制定保障缺口弥补方案和工作计划，报财政部备案后组织实施。 （三）中央财政根据工作实绩实施奖励 1、对县级财力保障较好的地区给予激励性奖励。根据各地县级基本财力保障情况，核定各地县级财力缺口 额、实际缺口率和全国地方平均缺口率。将各地实际缺口率与全国地方平均缺口率相比较，实际缺口率低于平均缺口率的地区纳入奖励范围。奖励额根据各地区县级 财力保障努力程度，结合财政困难程度和奖励调整系数核定。 2、对地方消化县级基本财力缺口给予保障性奖励。根据各地消化县级基本财力 缺口数额，结合地方财力水平和奖励调整系数，对地方弥补财力缺口工作实绩给予保障性奖励。考虑到消化缺口情况需要根据当年决算数据测算确定，保障性奖励采 取拨付清算制度，当年参考各地消化缺口工作计划拨付，第二年根据工作实绩进行清算，同时测算拨付下年度奖励资金。 3、对地方工作绩效给予考核奖励。根据地方上年度县级重点支出保障、上级财力下移等方面工作的努力程度 和实际效果，对做得好的地区给予适当奖励。逐步将各地建立县级基本财力保障机制工作情况和乡镇财政管理情况纳入考核范围。对于未采取有效措施提高县级财力 保障水平，财力缺口县缺口额继续扩大的地区，中央财政扣回奖补资金。 （四）具体工作步骤 为了保证奖补资金及早发挥效益，切实增强县级财政保障能力，县级基本财力保障实行当年核定，当年下达，事后清算的办法。具体工作步骤为：一是每年10月底前，中央财政根据相关政策和因素变化，调整确定下年度县级基本财力保障范围和标准。二是11月底前，地方在中央确定标准的基础上，确定本地区下年度县级基本财力保障标准，制定财力缺口弥补方案和工作计划，上报中央财政备案。三是次年2月底前，地方向中央财政报送上年工作总结，包括本地区县级基本财力保障机制工作进展情况、财力缺口弥补情况、年度工作计划落实情况等内容。四是原则上次年6月底前，中央财政考核各地上年县级基本财力保障状况，对财力保障较好的地区给予激励性奖励；根据各地弥补财力缺口工作计划，按一定比例拨付本年度保障性奖励资金，同时清算上年度地方消化财力缺口的保障性奖励。五是中央财政动态跟踪缺口县财力保障情况，包括缺口县增加财政收入，上级增加对县级转移支付、缺口县支出结构变化等。对3年后，即2013年仍存在县级基本财力缺口的地区，中央财政相应扣减该地方的均衡性转移支付或税收返还，直接用于补助财力缺口县。 （五）建立健全监督约束机制 1、探索建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系，准确、全面地掌握财政运行情况，科学、客观地评价地方基本财力保障的能力、努力程度和工作实绩。 2、地方各级财政部门要向本级人民代表大会或人大常委会报告中央奖励资金的使用情况，以及落实基本财力保障政策的措施与成效。省级财政部门要将有关情况汇总后报送财政部。 3、中央财政对地方上报数据资料、奖励资金分配和使用情况进行专项检查。各地不得通过编报虚假信息等方式骗取中央奖励资金，不得截留、挪用中央奖励资金，不得违规购买、更新小汽车、新建办公楼、培训中心，不得搞“政绩工程”、“形象工程”等。否则，一经查实，中央财政将扣减奖励资金，情节严重的，取消享受奖励政策的资格。 四、完善配套措施 在建立和完善县级基本财力保障机制的过程中，各地要进一步理顺省以下**间分配关系，加大省对下转移支付力度，均衡省以下财力分 配。结合深化行政管理体制改革和当地实际，积极推进“省直管县”改革，不断完善充实改革的内容和方式。强化乡镇财政管理，充分发挥乡镇财政职能作用。 以上意见，请遵照执行。 财政部 二〇一〇年九月二十一日 |
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