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在我国渐进式的转型中，地方创新行为充当了相当重要的角色，地方ZF以及其他微观经济主体共同形成了地方性的创新主体，从而有力地推动了中央ZF的改革行为，而中央ZF在总结地方创新主体的创新经验之后将其制度化，从而形成整个国家的集体行为。因此，地方ZF创新是我国渐进式制度变迁得以顺利推进的最重要的动力来源之一。
一、农村金融改革与地方ZF创新：一个简单的综述
有的经济学家认为，转型中的地方ZF之所以有发展经济的行为，是由于财政分权体制。财政分权体制给我国转型中的地方ZF形成了较强的发展经济的激励，使地方ZF有足够的动力和内在激励去发展地方的经济，并给地方民营经济创造良好的发展条件。很多研究文献注意到，民营经济发展进程中出现了一种政治约束弱化的制度变迁，地方ZF与民营企业的互动促进了民营经济的发展。通过财政制度安排、区域发展利益激励和政绩评估等方式来鼓励地方ZF创新是我国改革开放30年中具有普遍意义的成功经验之一。
农村金融改革在各个地方的推进是以区域间不均衡的方式进行的，在某些地方ZF大刀阔斧推进农村金融改革的同时，其他一些区域的改革却处于徘徊不前的状态。国家给予地方ZF的制度资源基本是均衡的(试点区域的先后顺序并不是影响地方ZF创新的重要变量)，因此区域农村金融改革的非均衡状态的出现从某种意义上来说只能解释为地方ZF的行为差异。在此，以宁夏农村金融改革为案例，以实地调研资料为基础，系统分析地方ZF在农村金融改革中所扮演的角色。
二、宁夏农村金融服务的供求状况及改革总体战略
与全国大部分经济欠发达地区一样，宁夏农村金融服务的供求处于严重失衡的状况。随着农村经济的转型和新农村建设的深入推进，宁夏农民的贷款需求在不断增加，资金需求规模平均由以前的3000元左右增长到20000元左右，一些专业性的种植业和养殖业大户，其资金需求规模甚至有十几万元到几十万元，农民专业经济合作组织和农村中小企业的贷款需求也非常旺盛。一个总体的趋势是，宁夏农村经济的快速成长必然导致对金融资源的需求呈现扩大之势，农业发展和农业转型对资金的依赖程度也必将逐步加深。
但是同时，近年来农村金融机构不断萎缩和农村金融服务总体缺位的情况却愈加严重，农村金融服务供求的反差愈加强烈，“系统性负投资”现象在宁夏体现得比较明显[1]。一份调研报告显示，宁夏农村金融服务网点短缺，正规金融机构大规模撤并基层网点使得农村金融服务出现农村金融“空洞化”现象。以同心县为例，同心农村信用社共有12个网点，其中城里有7个，乡下只有5个，1个信用社服务3个乡镇，且这几个乡镇的地理跨度都非常大。而中国农业银行在乡镇只有下马关和河西镇2个点。金融服务的缺失造成了老百姓贷款难。据调查，同心全县灌区农户信贷覆盖面25％左右，而旱作区农户信贷覆盖面只是10％左右，大多数农户申支农贷款无法实现。西吉县农村信用社经营网点有20个，7个设立在城区，13个设立在乡镇，但即使这样仍有6个乡镇没有一家金融机构①。据了解，这种农村金融服务缺位的状况在中宁县、盐池县、固原县、吴忠市等地区同样存在。总体来说，宁夏农村金融服务的供给主体单一(以农信社为主)，其供给规模远不能满足农村金融需求。
与农村金融服务缺位形成鲜明对照的是宁夏近几年来经济的快速发展。1999～2007年，宁夏经济增长速度连续8年高于全国平均水平，地方财政收入6年间增长两倍，工业增加值和实现利润5年间分别增长1.2倍和6.6倍。宁夏经济社会发展明显加快，经济的快速增长必然导致民营经济的活跃和民间资本规模的快速扩张。在正规金融机构难以满足农民和农村中小企业资金需求的情况下，非正规金融就会在资金融通中占据重要地位。盐池县、中宁县和同心县等地区存在着互助储金会、农村合作基金会等多种民间借贷形式，民间借贷的规模相当可观。宁夏农村民间借贷的资金来源包括放贷专业户资金、个人收入积蓄、银行和信用社信贷资金等，其用途大部分用于生产经营活动，生活消费性民间借贷和非正常性民间借贷比例较低。据调查，盐池县民间借贷资金大部分(约占90％)用于生产经营，民间借贷总量在8000万元左右。而根据对一个村89户农民的抽样调查，其中71户参与各种形式的民间借贷，比例达到80％，其中民间借贷资金用于生产经营的占比52％，既用于生产经营又用于生活消费的占比22％[2]。非正规金融的活跃一方面表明宁夏民间资本的充裕，另一方面也表明宁夏正规农村金融体系存在着较多的缺陷。
在这样的农村金融总体条件下，宁夏为改善区域内农村金融服务状况、更好地满足农民的资金需求，对农村金融体系进行了创新性的改革。其改革的总体模式可以概括为：以农村金融的存量改革为基础，对区域内的城市信用社和农村信用社进行整体改制，建立健全法人治理结构，完善有效内控和激励监督机制，培育其具有竞争力的、为区域经济和农村发展服务的社区银行；以农村金融的增量改革为突破口，充分利用和挖掘各种资源优势和政策优势，整合民间资本，建立村镇银行、小额贷款机构和农民资金互助组织，培育多元化、多层次的新型农村金融机构，使区域内的农村金融机构初步实现较为充分的竞争，改善农村金融机构的产权结构和竞争结构；以建立各种农村金融配套机制为契机，全面改善区域内的金融生态环境，建立担保机制、农业保险机制、财政支家资金与农村金融机构的对接机制、大型商业银行与农村金融机构的资金对接机制等，为农村金融机构的运行提供机制保障。
三、宁夏农村金融的存量改革与推进模式
2007年以来，宁夏农村金融结构和金融生态发生了巨大的变化，在这个过程中，ZF扮演了重要角色，成为宁夏农村金融创新主体中最重要的组成部分。宁夏金融生态的改善首先体现为人均贷款余额的大幅度提高，2007年，只有600万人口的宁夏，人均贷款余额约达到2万元，在全国排第九位，在西部12省、市、区中排第一位。同时，金融存量的改革从2007年起也突飞猛进。2007年，“银川市商业银行”更名改组为“宁夏银行”，成为全国性股份制商业银行。宁夏银行的成立揭开了宁夏大规模农村金融改革的序幕。
宁夏农村金融的存量改革主要是农村信用社的改革。农村信用社是宁夏农村金融的主力军，但是由于长期以来激励机制扭曲、内部治理结构不健全、内控机制不完善、员工素质偏低等原因，宁夏农村信用社的整体质量较差，不良贷款率较高。根据宁夏金融监督部门的统计，到2005年10月末，宁夏农村信用社不良贷款余额为11.2亿元，其中，各市县国家机关公职人员拖欠贷款4.85亿元，形成不良贷款0.69亿元，其不良贷款率达9.54％，历年累计亏损1.9亿元。要实现宁夏农村金融服务质量和农信社资产质量的全面提升，就要对农信社的内部治理结构、产权结构、运营机制等进行彻底的改造，从而适应宁夏农村发展的需求。
2007年11月19日，为确保宁夏农村信用社改革的顺利推进和黄河银行的成功组建，宁夏回族自治区ZF成立了宁夏黄河农村合作银行组建工作领导小组，其主要职责是：第一，组织实施宁夏黄河农村合作银行的组建、开业等工作，协调解决组建工作中的重大问题；第二，负责宁夏黄河农村合作银行组建期间，宁夏农村信用社联合社的正常稳定运营；第三，组织制定和研究起草宁夏黄河农村合作银行组建方案、银行章程、机构设置和其他制度。在农信社整体改制过程中，金融管理办公室起到了主导性的作用，在自治区ZF、区银监局、农信社、中国银监会和中央ZF之间进行了大量协调与沟通工作。
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