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“举国体制”与中国可持续发展的困境
[郑永年] (2011-07-19)
因为成功组织举办了奥运会、世博会等巨大型国家活动，也是因为有效应对了四川汶川大地震、2008年全球金融危机等巨大危机，这些年来，“举国体制”似乎已经成为描述中国模式的一个关键词，似乎中国和世界上其它体制的不同就在于“举国体制”。
“举国体制”的另外一个名称是国家动员体制。应当看到，这种体制在一定的环境下的确能发挥出巨大的优势来。就是说，国家有能力动员整个社会的力量来办一些大事情或者应付大危机。不过，任何事物都具有两面。一般的情况是，一个体制最成功的地方，也往往是其最脆弱的地方。如果和西方体制作一比较，人们很容易看到这一点。如果说中国是国家动员型体制，那么西方体制的主要特征就是市场动员。简单地说，在西方，如果市场占据绝对的主导地位，没有任何国家和社会的力量能够平衡市场力量，那么危机必然发生。上世纪30年代的危机是这样，2008年以来的全球性金融危机也是这样。反之，在中国，如果国家力量占据绝对主导地位，没有任何市场和社会的力量能够平衡国家力量，那么危机也必然发生。 历史地看，“举国体制”并不是什么新生事物。1949年之后建立起来的计划经济体制就是典型的“举国体制”，国家通过政治手段把社会的每一个经济细胞都组织起来，在短时期内来达成国家设定的目标。“举国体制”甚至可以追溯到中国数千年的传统。汉代的《盐铁论》就已经把“举国体制”的道理说得很清楚了。《盐铁论》的主题就是论述国家为什么要垄断关键商业活动，其所举的理由都和国家动员有关，主要包括国防军事、应对危机、基础设施建设和“平准市场”。在西方近代国家产生之前，中国就已经实现了举国体制，有西方学者把此称之为“水利社会”。 在一定程度上说，很难质疑国家的这些功能。亚当斯密在《国富论》中也论述到了ZF的功能，包括提供公共秩序（尤其是法治）、基础设施和国防等。即使是在西方，近代以来，总趋势是国家在经济社会发展过程中扮演一个越来越重要的作用。 典型的经济国家主义 但问题在于，在处理ZF和市场的关系时，如何在两者之间找到一个均衡点？在西方，ZF从属于市场。尽管从总体上看，ZF的经济功能在不断强化，但ZF毕竟还是市场的一部分。无论是规制型国家（国家对市场进行规制）还是干预型国家（凯恩斯主义），ZF和市场之间仍然有明确的边界，两者不能互相取代。但在中国，市场从属于ZF。尽管改革开放以来，市场的空间在扩大，其功能也在不断强化，但市场还是ZF的一部分。在很大程度上，市场只是ZF实现其经济社会目标（或者政治工程）的一种工具。从这个角度来看，中国根本不可能像一些经济学家所说出现了凯恩斯主义。中国ZF对经济的干预远远超越了凯恩斯主义，是一种典型的经济国家主义。 在市场经济中，ZF和市场之间存在着明确的边界，尽管在不同国家，两者之间的边界划在哪里是不同的。先发展国家和后发展国家之间存在着区别。总体上看，在后发展国家，ZF的作用要比先发展中国家的大。例如在欧洲，英国因为其最先得到发展，其自由市场的空间远较后发展的德国和法国大。不同学派的经济学家对这个边界应当划在哪里的看法也不同，这可以从亚当斯密、马克思、凯恩斯和当代的不同经济流派的不同意见和主张中看出。但所有这些都不会妨碍ZF和市场之间的边界。所以，在西方，每次经济危机发生，人们总会强调ZF的作用；而每次危机过后，总会强调ZF要及时退出市场领域，还空间给市场。上一世纪30年代危机前后是这样；2008年全球金融危机发生以来的情形也是这样。实际上，近年来的实践表明，在西方，市场经济被视为正常，而ZF经济被视为不正常。尽管经济危机还没有过去，很多人就忙着寻找ZF的“退出”机制。 还必须指出的是，因为ZF和市场之间存在着边界，ZF在努力寻找和发展各种制度机制来和市场发生有效关联。一方面，ZF必须发展出有效的制度，保障市场、生产效率的最大化，这样ZF才能把税基做大；另一方面，ZF也必须发展出同样有效的制度，在保障能够从市场领域汲取足够的税收收入的同时来规制市场，避免市场失控而发生危机。近代以来西方经济制度很多方面的创新就是在这样一种动态中进行的。 相比之下，在中国，市场存在并生活在ZF规定的边界之中，ZF和市场之间不存在任何边界。改革开放以来，中国也在向西方学习，建立现代财政税收、金融等制度。毫无疑问，所有这些制度的主体是ZF。随着ZF在这些方面体制能力的提高，其控制和调控市场的能力也在提高。这就是为什么改革开放以来，尽管中国的市场空间有了很大的扩张，但ZF对市场的能力不仅没有减弱，反而在提高。在西方，ZF掌握税收制度，但往往是私人部门主导金融部门。不过，中国最为重要的是ZF本身仍然是经济活动的主体，就是说，ZF仍然拥有一个庞大的国有部门。 三种资本主义并存 一些经济学家形容中国的市场经济是“权贵资本主义”。这并不很确切。实际上，中国同时存在着三种类型的资本主义，即市场资本主义，权贵资本主义和国家资本主义。 市场资本主义存在于经济的底端，尤其是地方，其规模不大，主要体现为各种交易市场或者民间网络。这种市场在传统社会也存在着。即使在改革开放之前，这种市场也“非法”地存在着，尤其是在东南沿海地区。改革开放以后，1980年代，这个市场开始扩展。在1990年代，尤其在“抓大放小”期间，市场资本主义取得了长足的发展。这个市场基本上流离于ZF管制之外。ZF在容许其生存的同时，并不给予具有实质性意义的支持，包括法律、财政和金融的支持。在缺乏ZF支持的情况下，这个市场注定受很多限制。例如地域限制，没有法律支持，信用就很难建立起来，使得这个市场不会发育成为全国性市场。又如经济领域的限制，国家不容许私人在金融等领域发展，私人一旦进入这些国家垄断领域，就面临巨大的经济甚至生命风险。 比较而言，后两者即权贵资本主义和国家资本主义则是大举扩张。在东亚其它经济体，很多私人企业的发展是在国家政权大力支持下，并且是以依附于国家政权的条件下得到发展的。这就是权贵资本主义概念的来源。在中国也一样。在这个领域，很多民营企业也是在国家政权的支持下发展起来的，其中很多本来就是从国有企业通过民营化（或者中国式私有化）演变而来。这些企业高度依赖和ZF的关系。离开了ZF，它们就会面临生存的困境。 另一方面，因为这个领域的企业往往规模较市场资本主义领域的要大得多，国家也不容许它们完全独立，会想方设法地去控制它们，保障它们不会对国家构成任何形式的威胁。权贵资本主义近年来越来越甚。在民营企业比较发达的地区，一些民营企业开始抱央企的大腿，和央企结成各种形式的联盟。对这些民营企业来说，它们得到了政治保护的同时，可以分享一些央企所拥有的政治和行政权力的好处；而对央企来说，这样做可以保证这些民营企业不会对国家构成威胁。从短期看，这似乎是一场双赢游戏；但从长远看，则可能是一场双输游戏。 扩展得最快的当然是国家资本主义。1990年代的“抓大放小”战略，使得从前计划经济下的国有企业很快摆脱了困境。今天，中国的国有企业，尤其是央企，从规模上来说，已经走在了世界的前列。但是，这并不表明国企的强大。前国资委主任李荣融就表示过，中国的国企大而不强。本栏已经多次论述国企的弊端，这里不再重复。这里想强调的是，国企完全是中国“举国体制”的工具，它更多的是国家权力的象征。也应当看到，这种工具也已经扩展到海外市场。尽管国企在“走出去”方面起到了很重要的作用，但“走出去”更多的是受政治的驱动，并没有足够的市场理性。在西方，国企遇到了西方ZF强大的政治上的抵制，而在非西方（非洲和中东等），国企面临着巨大的政治社会不稳定的风险。 民富才能国强，这是西方的经验，也是亚洲日本和“四小龙”的经验。一部经济史实际上既是一部市场发展和扩展的历史，也是一部ZF如何学会规制市场的历史。尽管如上所说，国家和市场之间也存在着竞争，但ZF从来不会把市场置于自己的控制之下。ZF规制市场，但不是控制市场。市场创造财富之后，ZF才会有能力进行社会改革，保障社会成员的经济权利。西方国家从原始资本主义过渡到福利资本主义，不是资本主义本身发展的结果，而是ZF在社会力量的压力下规制市场的结果。但后来国家主导的福利制度，导致了国家空间的大扩张和市场空间的收缩，尤其在经济领域，于是就有了私有化运动，特别在美国里根总统和英国撒切尔首相期间。总之，保持市场和ZF之间的均衡，一直是西方经济体能够有效运作的首要条件。 中国的“举国体制”能够在很短时间里达到“国富”的状态。今天，就国家财力来说，中国是世界上最富有的，但代价是“民弱”。“举国体制”的一个特点，就是国家或者国家的代理者通过各种机制包括政治、行政、市场等等，有效地把财富从“民”转移到“国”。但是，从长远来看，民弱必然导致国弱。应当看到，国富并不必然导致国强，在中国尤其如此。在中国的体制环境下，国企并不属于国家，而是属于国家的代理者。所谓的国家资本主义所积累的财富并不能为ZF所支配，而是为少数代理者所支配。在很多情形下，这些代理者的行为已经大大超越了ZF的控制。或者说，这个领域的存在不但没有使得ZF更强大，反而是有效地制约着ZF的行为。更为重要的是，“举国体制”正在快速地导致社会资源枯竭。社会资源一旦枯竭，ZF就会失去经济基础，进而是政治基础。 很显然，在ZF和市场高度失衡的情况下，中国经济改革的要务就是重新达到两者之间的均衡。如果ZF（尤其是国有部门）无限扩展，市场空间继续萎缩，财富继续从社会流向国家（或者国家代理者）而不是相反方向，那么今天一些人津津乐道的“举国体制”，必然会最终演变成一种自我击败的体制。 作者是国大东亚研究所所长 文章仅代表个人意见
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