中国金融安全网建设：理论回顾、国际经验与制度设计

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1.古典“最后贷款人”理论。自桑顿首先提出“最后贷款人”概念以来，许多学者对如何执行“最后贷款人”职能进行了研究。Bagehot(1873)在《伦巴街》中对“最后贷款人”理论进行了重新表述，奠定了古典“最后贷款人”理论基础：(1)“最后贷款人”只应救助受到流动性冲击但具有清偿能力的银行，关闭那些没有清偿能力的银行；(2)“最后贷款人”只应发放抵押贷款，贷款利率需要高于市场利率；(3)“最后贷款人”需要有明确的救助原则和程序，以减少危机爆发时产生的恐慌，提高中央银行声誉。
2.现代“最后贷款人”理论。随着金融体系的不断发展与深化，一些学者对古典“最后贷款人”理论提出了修正。
(1)是否救助清偿力不足的银行。部分学者认为某些无清偿能力的银行也应得到救助。因为在危机中难以快速判断哪些是清偿能力不足的银行。随着危机的恶化，经营状况良好的银行在受到流动性冲击后也可能转变为清偿能力不足的银行。若中央银行不救助具有系统性风险但缺乏清偿力的大型银行，会导致正常的“银行与客户”关系和信用秩序受损，降低社会公众对银行业的信心进而产生恐慌，影响银行业稳定。
(2)通过贴现窗口还是公开市场的争论。Kaufman(1999)等学者主张通过公开市场操作进行“最后贷款人”救助。他们认为，央行的贴现窗口属于特殊的ZF信贷管制，会降低金融市场的资源配置效率，同时也易受到政治压力和寻租行为的影响，而通过公开市场操作向市场提供流动性的方法可以减轻问题银行的道德风险。但Goodhart(1999)认为，在面对系统性危机时市场不能将资金引导到需要的银行，“最后贷款人”应该直接向银行贷款。
(3)是否执行惩罚性利率。支持者认为执行惩罚性利率可以降低“最后贷款人”的政策成本，给银行流动性管理形成较好的激励和约束(Freixas et al.，2004)。反对者则强调，执行惩罚性利率容易产生“最后贷款人”宽容，并且困难银行可能无力承受高于市场水平的贷款利率，因而会加重市场恐慌。
(4)救助政策透明度问题。Corrigan(1990)认为中央银行不应该预先宣布其救助政策，应该采用“建设性模糊”的办法，政策事先不确定性可以减少道德风险。但这又引发了“最后贷款人”政策动态不一致等问题，增加金融危机的救助成本。
(二)存款保险制度。
1.存款保险制度与道德风险。有学者指出，存款保险制度在防止银行挤兑的同时，也产生了严重的道德风险。一是导致银行在存款市场激烈竞争，从而推高存款利率，激励银行盲目追求较高收益而过度冒险，造成巨额的坏账处置成本。特别是在统一的存款保险费率情况下，银行会在监管允许的范围内最大化自己的风险资产；二是削弱了存款人对银行风险承担行为的监督；三是导致监管宽容。
2.如何减轻道德风险。如何控制道德风险问题已经成为理论界关注的重点，学者们的观点主要集中在以下两个方面：
(1)基于风险调整的存款保险定价。Merton(1977)将存款保险当作看跌期权，开创性地用套利定价方法计算公允的存款保险费率。他假定金融市场是完全的，存款保险机构对银行的风险资产具有完全信息。这意味着存款保险不会产生道德风险，该假设并不成立。基于此，学者们开始研究信息不对称条件下保险费率公允定价的问题。结果表明，在现实中实现公允定价是不可能的，即使公允定价是可行的，但从福利角度看也是不必要的，因为银行间的相互补贴无法避免其过度的风险承担行为，且会允许无效率的银行继续经营，影响整个银行业效率。
(2)限制银行风险承担行为。有学者提出许多关于限制银行过度风险承担行为的政策建议，Calomiris(1999)将其归纳为以下三点：一是基于违反最低资本金要求和其他监管要求的“早期干预/关闭”政策。该项政策要求银行保有最低资本金，当银行损失达到最低资本金要求时，ZF部门应尽早进行干预或关闭；二是“狭义银行”政策。要求银行购买流动性好、低风险的资产，使银行的资产期限结构与债务完全匹配；三是加强“市场纪律”。主要措施是要求银行发行并维持一定比例的次级债，通过金融市场约束银行行为。它比前两个措施更有效。
(三)存款保险与“最后贷款人”制度的协调配合。
存款保险制度可以防止银行挤兑，但不能避免其他形式的流动性冲击(如同业贷款、到期商业票据展期及其他短期债务要求)，而中央银行在执行“最后贷款人”职能时容易与货币政策发生冲突。这说明单一的制度安排无法有效保障金融安全，需要处理好存款保险与“最后贷款人”制度在解救银行危机时的关系，加强协调，划清两者出资救助的时间和顺序(颜海波，2005)。Repullo(2000)认为，面对较小的流动性冲击，应以“最后贷款人”为主进行救助；反之亦然。Kahn和Santos(2005)在信息不对称条件下拓展了Repullo的研究，指出双方具有信息不共享的激励，应根据信息优势进行危机救助和监管权力分配。
二、国际金融危机对我国构建金融安全网的启示
国际金融危机全面爆发后，各国ZF纷纷出台救助措施，为我国构建金融安全网制度提供了启示。
第一，当发生严重危机时，需要将金融安全网扩大到非银行金融机构甚至清偿能力不足的金融机构。由于金融创新和混业经营，金融机构之间的关系愈发紧密和复杂，非银行类金融机构作为金融系统的重要组成部分，其倒闭也容易产生系统性风险。由于“大而不倒”，即该金融机构在金融系统中足够重要，即使它没有清偿能力，也应获得安全网的救助。因此“两房”、美国国际集团和贝尔斯登等非银行金融机构纷纷获得美国ZF援助。
第二，当发生严重危机时，可以采取放松中央银行抵押贷款标准、延长贷款期限、降低利率等手段缓解市场流动性短缺状况。发生系统性风险后，市场不能将资金引导到需要的银行，而通过贴现窗口单独向银行贷款会向外界传递出经营状况恶化的信号，北岩银行发生挤兑就是典型的例子。为了缓解流动性短缺状况，美联储不断调低利率并推出四项金融创新工具：期限拍卖工具、扩展的公开市场操作、期限证券借款工具和一级交易商贷款工具，将抵押资产的范围从传统的国债扩展到住房抵押贷款证券和资产支持证券。然而，银行将贷款资产证券化后申请央行抵押贷款会导致银行忽视贷款风险。由于问题银行已经将证券抵押给了中央银行，减少了存款保险机构和存款人获得资金的可能性，加重了危机的破坏力。
第三，应根据危机的严重性适时扩宽存款保险保障对象，提高保险额度甚至执行完全保险政策。面临严重的金融危机，低保额的存款保险无法维持公众信心，因此美国将存款保险保障金额从10万美元提高到25万美元，并制定了新法案允许存款保险机构无限制地向财政部借款；英国ZF也将额度从3.5万英镑提高到5万英镑，并为即将倒闭的银行提供完全存款保险。
第四，金融稳定是一项系统工程，除了“最后贷款人”和存款保险制度外，还应关注金融系统外的因素，配合积极的财政政策和外贸政策，保障实体经济健康稳定发展，利用虚拟经济和实体经济之间的相互作用，确保金融稳定。
三、我国激励相容金融安全网的制度设计
(一)加强银行业信息披露。
加强银行业信息披露是加强市场约束、提高金融安全网有效性的基础。一方面应在合理界定监管当局信息公开与国家金融安全、金融机构商业机密与公开信息的基础上，制定针对金融机构的《信息披露法》，加大对会计信息违法性失真的处罚力度，避免虚假信息泛滥所造成的金融秩序混乱。另一方面要建立网络化的金融监管信息系统，实现信息资源的共享和对金融机构的实时监控，并及时了解信用评级机构、会计师事务所等中介机构对商业银行风险状况的判断，以实现市场信息与监管信息系统结合，缩短认识和行动的时滞，帮助监管当局提高效率。
(二)完善“最后贷款人”制度。
第一，通过立法明确人民银行“最后贷款人”的职能及救助的原则、方式、时机和范围，以增强其独立性，防止问题银行及地方ZF倒逼人民银行发放紧急贷款救助，减少问题银行对ZF救助的依赖性。
第二，根据危机的严重程度采取灵活的救助办法。当危机较轻微时，人民银行应该只向具有清偿能力的银行提供流动性支持，或由人民银行牵头对问题银行进行重组，并适当提高贴现窗口惩戒力度，缩短贷款期限；当危机较严重时，应该扩大“最后贷款人”保障范围，只要问题银行的倒闭会引发系统性金融风险，“最后贷款人”应该果断提供流动性援助，但需要申明这些“非常”救助的终止时间。
第三，危机救助时采用“建设性模糊”的手段，让社会公众和问题银行无法得知人民银行是否会救助以及救助的方式和程度，既可以防止公众恐慌又可以减轻问题银行的道德风险。但需要加强危机救助后的信息披露，增加政策透明度，便于社会公众监督，有效防治人民银行在救助过程中的“寻租”行为和监管宽容问题。
第四，加强与国际监管机构的交流合作。随着全球金融一体化的推进，加强国际间的合作与协调对于抵御国际金融危机的冲击具有重要意义。我国逐步融入国际金融体系，与各国的经济联系和金融合作更加密切，这迫切需要我国金融当局加强跨国金融监管合作与政策协调，与重要贸易伙伴国和邻近国家签订货币互换协议，共同实施“最后贷款人”政策，应对国际金融危机。
(三)建立符合我国国情的存款保险制度。
我国目前的存款具有ZF全额隐性担保的特征。这种隐性存款保险制度带来了一系列问题：存款人不关心银行的风险状况，银行也不重视风险管理，市场纪律低下。问题银行的倒闭也给国家带来巨大的财政成本，影响货币政策的效果，加快我国存款保险制度建设刻不容缓。
第一，尽快出台存款保险的法律法规，对存款保险机构的职能、权限、保障范围、基金的来源、保险费的收缴、问题银行的界定与处理等问题做出明确规定，使存款保险制度在实施中有法可依、规范发展，同时增强存款保险制度的公信力。
第二，执行强制性存款保险制度。中小银行是存款保险制度保护的重点。由于国有商业银行享受了国家巨额财政补贴，无偿享有国家信用背书，与中小商业银行存在不平等竞争，必须缴纳保险费。随着外资银行参与我国金融业的深入以及国际金融监管体制的建立与完善，建议将未参加母国存款保险制度的外资银行纳入到我国存款保险体系。
第三，建议由财政部和人民银行共同垫资作为存款保险制度建立之初的资金来源，存款保险机构利用收缴的保费进行分期偿还。危机发生时，存款保险基金可向财政部或者发行债券融资，以解决存款保险基金来源不足的问题。
第四，存款保险体系应只覆盖居民储蓄存款，不包括企业存款、银行同业存款和财政存款；当面临严重金融危机时，可以采取增加保险额度、扩大保障范围，甚至承诺对具有系统性风险的银行进行全额保险等措施，但必须明确指出这些特别措施的终止时间，以提高市场约束力、降低道德风险。第五，应加强存款保险机构与其他机构的协调配合。我国存款保险机构应当同人民银行、审计署、财政部和银监会建立信息共享机制，规范信息的收集、整理、发布和传递。对银行的日常监管由银监会负责，并将信息通报存款保险机构。当银行面临困境时，主要由存款保险机构对其进行监管，对无清偿力的银行应立即予以关闭。
(四)加强银行业市场纪律。我国银行业市场约束力不强，在建立和完善我国金融安全网制度的同时，必须加强市场纪律。
第一，完善银行业公司治理结构。从完善外部治理结构来看，人民银行和银监会应督促商业银行改进和完善内部经营管理体制，加强外部审计；从完善内部治理结构来看，在产权改革的同时，应明确划分股东会、董事会、监事会和经理层之间的职责并建立合理的现金薪酬和股权激励机制。第二，完善银行业信用评级制度。信用评级是存款人、次级债券投资者了解银行风险的重要指标，是次级债券合理定价的前提。需要加快建立债券信用评级方面的法律法规，明确信用评级机构的职责，规范其行为，并加大信用评级专业人才的培养，严格考核其专业素养和职业道德。第三，培育次级债券机构投资者队伍。我国次级债券持有机构主要是商业银行和保险公司，银行间次级债的“互持”现象严重。这既影响了次级债券市场约束机制的效果，又容易引发系统性金融风险。国际上次级债券的持有人大多是非银行类金融机构。我国应加快培育和壮大基金管理公司、证券公司、投资银行、养老基金等次级债券机构投资者队伍。第四，规范我国次级债券发行市场。

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