国有商业银行改革的逻辑：一个政治经济学视角

是 否 +2 论坛币

k人 参与回答

经管之家送您一份

应届毕业生专属福利!

求职就业群

赵安豆老师微信：zhaoandou666

经管之家联合CDA

送您一个全额奖学金名额~ !

立即领取

感谢您参与论坛问题回答

经管之家送您两个论坛币！

+2 论坛币

一、导论
国有商业银行改革是在计划经济向市场经济转轨的经济体制改革的大背景下进行的。对30年来国有商业银行改革进行回顾和反思，理解国有银行改革背后的逻辑，根据国有银行改革的逻辑分析改革存在的问题，明确下一步改革的主要任务，具有重要的理论和现实意义。
国有商业银行改革从1979年开始①。从1979年到1984年期间，打破了与计划经济相适应的高度集中的“大一统”的国家银行体系，实现了四家国家专业银行与中央银行的分立，形成了各司其职的二元银行体制，人民银行专门行使中央银行职能。1995年，颁布实施了《中华人民共和国商业银行法》，四家专业银行从法律上定位为国有独资商业银行，明确国有独资商业银行是“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体，要以效益性、安全性、流动性为经营原则。与此同时，我国新成立三家政策性银行专门接受四家国有银行的政策性业务，实现政策性业务与商业性业务分离。
1997年以后，国有商业银行改革全面提速。1997年爆发的亚洲金融危机和2001年12月11日中国正式加入WTO②这两个事件，对国有银行的改革产生了深远的影响。ZF采取了一系列措施提高国有银行的稳定性和提高其竞争力。改革主要集中在三个关键领域：市场化改革③、财务重组和股份制改革。国有银行的市场化改革主要包括以下几方面：资金价格的市场化，即利率的市场化；允许国有银行按照商业化原则发放贷款，取消了贷款的规模限制而代之以资产负债比例管理，减少ZF对银行决策的干预；通过建立国有商业银行之外的其他商业银行，特别是向外资银行开放银行业促进银行业的竞争。财务重组主要是指补充资本金和剥离不良贷款改善银行的财务状况。而股份制改革主要包括通过引入战略投资者和公开上市等方法实现产权多元化；改革银行治理结构和完善银行内部管理等。为了支持上述三个关键领域的改革，ZF也进行了其他方面的制度改革，如1998年中国人民银行将各金融机构的准备金存款和备付金存款两个账户合并为“准备金存款”账户，法定存款准备金率从13%下调至8%。2002年开始采用国际通行的五级贷款分类体系，2003年成立专门负责银行业监管的中国银行监督管理委员会，按照《巴塞尔协议》的核心监管原则对大型商业银行实行监管，等等。国有银行的改革的效果如何?是否真正实现了提高国有银行稳定性和效率的改革目标?近几年对国有商业银行改革的评价受到了国内外学者的重视。
对改革效果的评价主要有两种对立的观点：一种乐观的观点(Anderson，2006)认为，尽管我国的不良贷款还没有完全解决，但是随着不良贷款的剥离，银行风险被大大降低了；一种怀疑的观点则认为国有银行的改革并不成功：Garcla等学者(2006)通过对我国国有银行各项改革步骤的深入分析，指出国有银行财务状况尽管得到很大的改善，但银行的经营业绩没有根本改观，不良贷款仍有可能在未来大量增加。Podpiera(2006)利用1997～2004年的数据分析了国有银行的行为是否因为改革而发生了变化，其结论是国有银行没有根据贷款的风险定价，国有银行发放贷款也没有考虑企业的盈利因素，而且国有银行在经济发达地区其市场份额逐渐被其他金融机构侵蚀。Heffernan和Fu(2005)利用1985～2002的面板数据采用随机效应方法，检验了市场结构和银行业绩之间的关系，发现银行的效率与市场结构的关系不显著，即股份制银行尽管效率更高但市场份额并没有增长，主要原因在于ZF对银行业的管制。
尽管很多文献研究了国有商业银行改革的效果，但是对国有银行改革背后的逻辑进行研究的文献并不多见。张杰(2004)通过一个金融政治经济学视角分析了国有银行注资改革的逻辑。Roland(2006)通过比较中国和印度的银行改革过程，考虑了政治经济因素对银行改革的影响，认为中国的银行改革尽管大体符合转轨经济学给出的政策建议，但是由于利益集团、特别是预算软约束的国有企业的影响，改革还没有完全成功。这些研究只是通过政治经济学视角分析了银行改革的某些方面，没有提供一个统一的分析框架。
本文则通过一个统一的政治经济学分析框架对国有银行改革三个关键领域进行全面分析，试图理解国有银行改革背后的逻辑。理解这种逻辑对于我们分析改革中存在的问题以及明确下一步改革的任务是十分重要的。
二、国有商业银行改革的金融政治经济学分析框架
根据科斯定理，如果没有交易成本，不同的利益集团能够通过谈判达成最优(有效率)的政策。因此，在没有交易成本的情况下，每个国家都能实现最优的银行制度。
现实世界中交易成本是存在的，而且会产生重要影响。银行改革会影响各利益集团的成本和收益，如果一项改革措施能够增加所有利益集团的收益，这项改革就能成功。而一项改革如果为增加某些利益集团的收益而增加了其他利益集团的成本，能否实施也取决于许多因素。根据政治经济学观点，各利益集团为了保护自己利益和减少成本而展开竞争。组织良好的利益集团往往会在竞争中占据上风，他们影响ZF决策以获得更大的利益，并将改革的成本转嫁给组织分散的利益集团(Stigler 1971；Peltzman，1976)。
一项改革措施能否实施主要取决于三个因素：一是组织的严密程度，组织严密的利益集团更容易克服搭便车的问题，通过团结一致的合作去影响ZF决策而争取利益(Olson，1965)；二是成本的分散程度，只有当一项改革产生的利益很集中而成本又很分散，利益集团影响ZF决策的游说活动才有可能成功；三是改革的收益和成本的差额，一个集团获得的利益与另一个集团承担的成本差额越大，改革就容易进行。政治经济学观点强调每个利益集团都要权衡改革(以及支持和反对改革)给自身带来的成本和收益，在一定的政治、法律、制度框架下为最大化自己的利益展开竞争。
我国的银行改革过程中的利益集团主要包括ZF、银行和公众(包括企业)。我国的特殊性在于ZF是国有银行的最大股东，拥有绝对的控制权，而且我国的金融体系是典型的(国有)银行主导型的制度安排，银行体系对于经济增长和稳定具有决定性的意义。因此，银行改革在很大程度上是在ZF主导下展开的。而公众则由于过于分散，没有良好的机制联合起来保护自己的利益，在竞争中处于劣势。为了准确地理解国有银行改革的逻辑，关键是分析ZF在国有银行改革方面的成本和收益。
三、股份制改革
分析ZF控制银行的收益和成本对于理解国有银行改革的逻辑十分重要。ZF控制国有银行的收益包括国有银行上缴的税收和利润、通过国有银行促进经济稳定和增长；④成本则是对银行的干预最终可能导致长期财政支出的增加、通货膨胀和金融危机。
一种很有代表性的政治经济学观点(Roland，2006)认为，在ZF财政状况恶化的时候银行私有化的改革更容易进行。因为ZF可以从银行私有化的过程中获得收入缓解财政压力。本文不同意这种观点。从ZF的角度看，银行是最佳的准财政资金来源。与财政资金相比，银行贷款资金可以通过货币创造的方式“免费”获得，在短期内没有刚性约束，而且不会影响ZF的当期预算，比较隐蔽。与金融市场相比，ZF对银行资金的价格、数量和使用方向更容易控制。因此，ZF运用银行贷款解决其资金需求，政治上不会遇到太大的阻力，短期内不会给财政支出造成压力，其成本可以推迟到未来发生，或者在长期内逐渐解决。ZF官员在其有限的任期内追求短期利益最大化目标而忽视由此增加的长期成本也是理性的选择。
当国有企业由于经营不善而陷入困境或由于改革而需要支付成本时，在财政收入不足的情况下，ZF为了维护稳定自然通过银行救助这些企业和支付改革成本。ZF可以方便地通过银行贷款支持自己偏好的项目或企业，实现促进经济增长的目标。这正是国有银行不良贷款产生的深层次逻辑。
我国的破产法是这种逻辑最典型的体现。对债权人更强的保护也许事前是有效率的，却以事后效率损失为代价。事后效率损失是指对债务人过于严厉的破产法有可能导致过度债务(debt overhang)、投资不足问题以及频繁的破产给社会福利造成的损失。破产法对债权人的社会最优保护程度是事前效率的增加和事后效率损失权衡的结果(Biais和Recasens，2001)。而我国破产法明显有利于债务人，明显地偏离了最优结果。在国有企业破产时，如果强调保护银行的利益，为了支付改革成本和维护社会稳定，当期财政支出压力就会增加。通过牺牲银行利益来缓解眼前的财政支出压力就是必然地选择了。⑤而且，个别地方ZF甚至迫使银行贷款给亏损的国有企业交税，目的是完成税收任务。而银行对ZF干预也能泰然处之。因为ZF最终会承担这种贷款损失，而且这种损失是在“遥远”的将来，对当前的银行管理者并没有直接影响。而且银行管理者在这种情势下道德风险问题会更严重，因为更不容易识别。总之，ZF控制国有银行就获得了灵活的准财政资金的来源实现自己的短期目标，而将由此产生的不良贷款问题推迟到未来。
中央银行对我国改革开放以来国有商业银行不良贷款的成因以及构成进行过调查，其结果证实了本文的上述观点。该分析表明：由国有商业银行自身经营管理不善所造成的不良贷款在整个不良贷款中所占比例并不高。具体来看，约30%的不良贷款是由于受到各级ZF干预，包括中央和地方ZF的干预所导致；约30%的不良贷款是对国有企业的信贷支持所形成的；约10%的不良贷款是由于国内法律环境不到位、法制观念薄弱以及一些地区执法力度较弱所导致；约有10%的不良贷款是ZF通过关停并转部分企业进行产业结构调整(包括军工产业)所形成。仅有20%的不良贷款是由于国有银行自身信贷经营不善所造成的(周小川，2004)。
随着国有银行体系内不良贷款累积到一定数量，银行危机以及由此造成的经济不稳定的可能性大大增加。特别是1997年爆发的亚洲金融危机使决策者和公众清楚地意识到了问题的严重性。ZF控制银行的成本增加而且显性化了。由于国有企业改革不断向纵深推进，所需要支付的改革成本也越来越低，而且ZF的财政状况大为改善，ZF控制银行的收益也随之减少。同时，经过多年的改革开放，非国有经济和外资企业增长非常迅速，ZF的税收收入作出了巨大贡献。这些非国有经济急需非国有银行和外资银行满足其日益增长的金融需求。因此，要求发展非国有商业银行或引入外资银行的需求十分强烈。由于信息技术和风险管理技术的发展，外国银行进入发展中国家的经营成本大幅度降低了。⑥如果ZF仍然为了保护效率低下的国有银行限制其他银行的设立，ZF的收益将遭受巨大损失。在这些因素的共同作用下，ZF逐渐允许非国有银行的设立和准许外资银行的进入。20世纪90年代以后非国有银行的大量涌现以及WTO承诺的对外资银行的全面开放都是按照这种逻辑进行的。
但是尽管市场结构已经从国有商业银行的寡头垄断过渡到了多家中外银行相互竞争。但是，新的商业银行的产权结构仍然是国有资本绝对控股，ZF也并不放弃对国有银行最终的控制权。而只有ZF放弃国有银行的控制权，银行治理和管理才能得到根本性的改善，ZF对银行的干预才能真正消除。我国规定单一一家外资机构股份不能超过我国银行资本的20%，总的外资股份不能超过25%。国有银行的股份制改革中的产权改革仍处于初级阶段。引入战略投资者和上市的主要目的还是增加资本金、与外资银行在风险管理、业务开展方面进行合作。可见，ZF控制国有银行的收益仍然超过了其成本，银行作为准财政资金来源对于ZF仍然具有难以抗拒的“魅力”。正是基于这样的判断，本文认为国有银行的股份制改革还不彻底，不良贷款产生的制度基础依然存在。。

扫码加我 拉你入群

请注明：姓名-公司-职位

以便审核进群资格，未注明则拒绝

分享0 收藏1 回帖

关键词：政治经济学 政治经济 商业银行 经济学 商业银 市场经济 计划经济 国有银行 人民银行 经济学