温州“较大的市”之梦：追求“地方立法权”

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地方立法权，温州人追求了18年仍未实现的一个梦。温州等一批特色经济城市正希望借助“较大的市”身份，获得其特有的地方性法规和规章制定权，以巩固和提升自己的城市竞争力。他们能如愿以偿吗？

全国人大、政协两会的召开时间越来越近，温州市人大和温州市法治办的工作节奏也随之加快，此时几乎所有领导和工作人员都忙于同一件事—一份特殊的议案—温州市成为“较大的市”的申请。不过，议案能否获批，他们自己似乎也缺乏信心，甚至认为这可能依然是今年“一个不可能完成的任务”。

这一“任务”始自18年前，即1987年温州首次向全国人大提出议案，要求批准温州为较大的市。此后温州先后15次向全国人民代表大会提出“关于要求批准温州市为‘较大的市’的议案”。今年两会也不例外，他们再次向全国人大提交此议案。

事实上，除了温州，“较大的市”已成为诸多发展中城市的追求和梦想，如福建省的泉州市、江苏省的南通市和广东省的佛山市等。这些新崛起的城市，正在寻求一种从经济的保障到法律的赋予这样一个新的发展诉求。

据记者了解，目前更多的城市试图通过两会的议案来直接启动国务院对“较大的市”的审批工作。呼吁更多的代表“联名上书”，似乎已经成为一个“约定俗成”的路子。

“争取较大的市，核心就是争取地方立法权。”温州市法制办副所长黄良林说，“一个城市的经济如果没有突出的特色优势，国家基本法律都能覆盖到，就不存在地方立法权的问题；但是对于有特色的经济城市来说，就存在覆盖不全的问题。”

按照《地方组织法》的规定，较大的市是专指经国务院批准、拥有与省会（自治区首府）城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。

据《中国经济周刊》了解，自1984年开始，国家先后批准了19个城市为较大的市，如唐山、大连、齐齐哈尔、青岛、无锡、洛阳、重庆（成为直辖市之前）、宁波、本溪、苏州、徐州等。

对于正在申请中的城市而言，尽管通往最终获批之路漫长，竞争激烈，但面对新一轮的经济角逐，为了谋取更大发展空间，通过法律途径争取更大自主权，还是成为发展中城市新的战略选择。

经济超前的“苦恼”

2004年11月4日，中央电视台中国十大最具经济活力城市揭晓颁奖典礼上，温州市民营经济的代表人物集体亮相，温州市委书记李强神采奕奕地捧回了活力城市的奖杯。

温州经济的超前性、强大的活力性，已是不争的事实。在改革开放的经济进程中，温州被作为经济改革的试验区，摸索并制定出了一套独特的“作法”，并被总结为“温州模式”，这是温州人的骄傲。但在温州市委和市政府领导心中，十几年来一直存有一个未解的结—“较大的市”的申请始终没有批下来，而这已成为温州历届领导班子的头等大事。

温州市第一任法制局局长瞿桂仁，是最初、也是全程参与温州较大市申报工作的人物之一。这位现年已经74岁的老人感叹说，18年前首次接触“较大的市”概念的时候，根本没有想到申请工作几乎渗透到他此后的全部生活中。

“改革开放后，温州异军突起，当时在金融改革、个人开办钱庄、挂户经营等方面都有了一些独到的探索。但按照现有法律规定，最大程度也只是允许可以出台一些内部的经济规范性的东西，不准也没有权力自己制定法规。”他对《中国经济周刊》回忆说。

温州市法制办副所长黄良林则说，目前立法需求与立法滞后之间矛盾突出，上层立法进程缓慢、立法周期过长，不仅导致了法律落后于行政的被动局面，同时也造成了立法的原则性与执法的具体性之间的矛盾突出，给地方政府执法带来了一定难度。

参加全国两会的泉州代表看法也基本一致，即法制建设的滞后带来了一些现实性矛盾，当地政府在职权范围内又难以解决，所以不利于将改革成果通过制度加以规范。如作为著名的侨乡，由于没有立法权，不能把一些具有普遍约束力的规范性文件通过法定程序，采用地方性法规的形式固定下来，这不利于吸引外商投资。另外，当地民营经济较为发达，因此有必要制定一些地方性法规，用以保障民营中小企业的合法利益和未来发展。

南通、佛山等同样表达了他们成为“较大的市”的意愿和理由：立法环节的相对滞后已经开始影响到地方经济的发展—区域经济的超前发展和特殊模式客观上需要一种立法的保障，如果不能在立法体系上做出一些新的探索，那么不仅会阻碍经济的新突破，甚至还会挫伤地方政府的积极性。

目标直指“地方立法权”

对“较大的市”的渴求，最直接的动力来自于《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）。按照《立法法》规定：较大的市具有制定地方性法规的立法权；而在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，较大的市还可以根据实际需要先行制定地方性法规。

中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军介绍说，较大的市的设立初衷，就是为了使经济特色城市在经济活动中的法律方面能够有所突破。因为无立法权，就意味着只能对国家法律予以贯彻、执行和具体化，而“较大的市的立法权可以保障一种自主性的改革”。由此可见，中央设立较大的市，其实就是通过行政立法给特色经济城市提供了新的发展空间—可以独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。

温州市现任执法局副局长陈聿强，也是当年最早参与起草较大市申请议案者之一，他介绍说，在缺少地方立法权的前提下，温州自己搞出的一些内部性管理条例，不仅得不到上级政府的承认，即使在温州本地得到认可，其约束力也相当有限，这些管理条例甚至一度被某些上级领导视为“另类”。

瞿桂仁则举例说，严格来讲温州是第一个起草私营企业条例的城市，但因为市人大没有立法权，因此“只是私下议论，说说而已”。而此后不久，媒体就报道说武汉市出台了第一个私营企业条例—因为作为省会城市的武汉拥有立法权，并被评价是全国首次私企条例。

“没有地方立法权，很多内容只能神神秘秘，不能光明正大，搞出来的东西登不了大雅之堂！”瞿桂仁对此评价说。

吸引外资方面，地方立法权更为重要。如外商选择投资地区时，并不看重地方政府的政策性文件，因为他们认为政策易变。所以更关注本地区的法制环境，如许诺的优惠政策是否有法律做保障。

而地方政府管理中的一个重要手段—行政处罚，也受到地方立法权限的限制。因为《行政处罚法》规定：拥有设定行政处罚权的至少应该是规章和地方性法规，而规范性文件根本不具备设立行政处罚的权力。

因此，获得较大市地位，就意味着能够在经济领域的各个方面制定符合本地实际情况的地方性法规和规章，避免执行时的尴尬和困境。

2004年震惊全球的“西班牙火烧温州鞋”事件发生后，记者曾前往温州采访，期间该市对外经济贸易局的一位官员就表示，鞋子的检测标准是此次事件发生的“借口”之一，在此之前他们就曾有过这方面的担心，即国外厂商可能会拿产品不达标、不符合检测标准等技术理由“要挟”温州鞋。为此，他们也曾经想过制定一些地方法规和产品标准，但是作为地级市的温州，根本没有权力来制定法规，而政策性文件又不能上升为法律法规，即使制定出来，别人也不会承认，更不可能用政府的政策性文件强迫别人承认。

由此可见，对于那些走在中国经济改革开放前沿的、经济发达的中小城市而言，“较大的市”已经不是一个空虚的名头，而是意味着获得地方立法权的实质性需要。

“公车上书”

作为一项涉及立法权的审批工作，其意义之重大、程序之缜密和决策之慎重，都决定了其非同一般的审批难度。从几个正申请“较大的市”的城市的申请过程看，不亚于是对地方政府耐心与决心的一场考验。

如泉州市，其申请始自1995年3月的市第十一届人大第六次会议。当时包括市人大常委会副主任和市政协副主席在内的30多名代表，共同提交了关于泉州市申报“较大的市”、争取地方立法权的议案。随后该议案被确定为市第十一届人大第六次会议的决议，并旗帜鲜明的提出《报批泉州市为“较大的市”，争取地方立法权》。随后，泉州市委常委扩大会组织了10人的考察组赴外省学习“报批”经验，先后对青岛、淄博、宁波、烟台等已经获批和正在申报城市进行考察。

然而就在泉州考察小组回来后，从一些渠道听说国务院可能会停止批准“较大的市”。尽管如此，福建省政府仍然于1999年将泉州市申报“较大的市”的文件上报给国务院。

据了解，申报“较大的市”的一般程序为：拟申报的地市政府向省政府请示，省政府同意后转报国务院；然后由国务院具体负责的法治办（以前称法制局）派人到申报的城市做实地考核。

不过，为了加快审批进程，不少城市尝试了另外的途径：或是“邀请考察”，或是通过全国两会递交议案—似乎是在进行一场“公车上书”。

温州就是这一模式的典型实践者。据当事人介绍，当时国务院法制办领导前往宁波（于1988年审批通过）考察的时候，温州市市长曾亲自前往宁波，专程将国务院法制办领导接到温州考察，“警车开道，几乎是最高规格接待标准”。随后的国务院法制办几任领导也先后被“邀请”来温州考察，不少领导考察后对温州官员表示“希望很大”。

在“希望很大”的鼓励下，温州不停的一次次向全国人大、政协两会提议案，一次次地跑法制办。直到1995年，国务院法制办负责人再次来到温州考察时，依然表示“温州希望很大”。对此，温州人自己也充满了信心，据说只要有中央领导来温州考察，每任市长都会将“较大的市”问题作专题汇报。

截至目前，国务院先后4 次共批准了19个“较大的市”。但1994年之后，再没有审批新的名额。但这并没有阻止申报者的热情，泉州负责申报的挂帅者分析说：“停止批准并不表示不批准”。所以随后仍有更多的城市加入到申报“较大的市”的行列中来。

如2004年就有九三学社佛山市委会提交议案，建议佛山市申请“较大的市”，当地市委、市府主要负责人都对此做了批示，要求为此提议进一步研究准备。

标准空缺下的博弈

在这场地方政府积极、热情申报“较大的市”的实际操作中，也出现了一些错误理念和导向。如某些地方政府，特别是一些中小城市的政府，误将“较大的市”等同于城市行政规格的提高，更有人拿“较大的市”与计划单列市相提并论。事实上，“较大的市”只是一个立法概念，与城市的行政规格无关，也可以说它是游离于目前的城市行政级别之外的一个特殊城市概念。因此，计划单列市也可以申请成为“较大的市”，如已获批的19个城市中就有大连、青岛等计划单列市。

按照城市行政规格，计划单列市的规格高于省会城市。如浙江省的杭州和宁波，作为计划单列市的宁波，其行政规格本身就高于省会城市杭州，但这并不妨碍宁波较早就获得了“较大的市”的身份，这进一步证明了“较大的市”不属于现行的城市行政规格范畴。

“较大的市”的立法概念，确实适应了市场经济发展的实际需要，受到了诸多城市的欢迎。但为何像温州、泉州等一批市场经济发达、经验独特的特色城市，自认为申请理由充分合理，却前后十多年、十多次的申请却至今未能如愿？是申请者自身原因，还是审批环节上存在误区？

据温州市曾经负责审申报的人士透露，在屡次申报“失败”后，他们曾专程到北京向国务院法制办请教。当时国务院法治办的有关领导对其答复是：首先，我们要研究个条条框框，究竟符合哪些条件的城市可以进入较大的市；其次，较大的市都集中在沿海地区，西部没有也不行，也要研究；最后，较大的市有19个，其中有不少属于老城市，可以考虑去掉几个，增添几个新兴城市。

“至此我们似乎才明白，对‘较大的市’的标准，或者说究竟怎样才算较大的市，究竟哪些城市可以成为较大的市，似乎还没有一个统一的标准，”该人士对《中国经济周刊》说。

中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军指出，较大的市的操作标准从来就没有公布过，只是作为一种工作标准。但“既然较大的市属于立法权的裁定，为何只作为工作标准，而没有法律标准？”

有专家分析说，以前较大的市的审批主要集中在北方的一些重工业城市，过份看重城市的大小，而且人口计算依然沿用计划经济年代“吃商品粮”的方法来统计，不适应市场经济的发展现状。如现有的全国19个“较大的市”，大都分布在北方地区，长江以南只有2个城市。

温州市法制办副所长黄良林认为，较大市的设立条件存在缺陷。如经济社会发展、人口数量、政府法制机构及人员配备一度被认为是较大的市的“基本要求”。但是在经济社会发展指标上并没有明确地方行政立法的经济指标，人口增长与立法需求之间也不具有正比关系，而政府法制机构和人员配置仅仅是立法需要的一个环节，并不构成立法本身需要的要件。

除了上述对设立条件的不认同外，还有人指责审批过程中存在随意性、利益博弈等因素。如宁波市的“较大的市”的顺利获批，有传言说就因为某船王要到此地投资，于是宁波成为投资窗口，迅即审批成功。为此，宁波法制局一位领导曾笑对温州同行说，你们十多年辛苦跑，而我们不知道就怎么批下来了。

据某些申报城市透露，目前国务院法治办对此已经开始“研究”。如2004年两会以后，泉州市就收到了国务院法制办寄来的答复函。答复函认为，授予较大的市立法权是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立的一项法律制度，并在1984年到1993年，国务院先后4次共批准了19个城市享有地方立法权； 2001年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》也再次明确了较大的市的立法权，但国务院对“较大的市”的审批工作需要作进一步的研究和总结，目前正在加紧研究审批标准。

有意思的是，虽然较大的市没有申报下来，一些申报城市的的法制机构却在“申报”的背景下逐步壮大。如温州的法制机构，从当年的法制处，到变更为法制局，再到如今的法制办；编制也从以前的3人到现在的18人，其中法律专业人员就有16人；而市公安局、财政局等21个部门都建立了法制处，各个县（市、区）也建立了法制办公室。

现任温州市法制办主任曾意味深长地对记者说，在其任期内把较大的市申请下来，是其任职内的最大心愿。

“不管如何，我们还是要申报！”市人大某副主任则说，“这是温州每年的首要大事！”

地方立法也尴尬

众多中小城市不遗余力地为“较大的市”这一甚至还有点陌生的城市定位不懈努力，“地方立法权”无疑是其最大魅力和诱惑力。学术界认为，在保持中央统一的宏观协调前提下，如何让地方以适当的自主性来实现良好的地方治理，确实是未来发展中无法回避的现实难题。

中国行政法学会副会长杨小军对记者说，在目前国家法制加强的状况下，地方人大和地方政府的权力都受到一定程度的约束，这样就存在重新寻求获得新的权力的途径，成为较大的市显然是一条捷径。

“从这个层面上来说，地方政府争取较大的市，体现了通过法律寻求权力的积极性！”他分析说。

究竟这个“较大的市”申请下来后会有多大作用？《中国经济周刊》记者采访过的对象，表述了两种不同的观点：较大的市可以保障地方的经济特色，寻求良性的解决途径；较大的市的立法范围太小，意义开始模糊。

按照1986年修改的地方组织法，“较大的市”的人代会及其常务委员会制定的地方性法规，须报省级人大常委会批准后施行；《立法法》第63条在对1986年地方组织法加以肯定的同时，又明确规定：“省、自治区的人代会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触的，应当在四个月内批准。”

但目前的实际情况是，某些较大的市的立法超越了其权限，本来是为了突出地方特色，搞立法创新，结果突破了上位法的具体规定。如扩大了行政处罚的行为、种类等，保留了国务院已经明令废止的收费项目，或者违法赋予行政机关以行政强制执行权等等，与法律、行政法规的立法宗旨、原则和精神相违背。

这种状况令不少专家担心。如温州市法制办黄良林认为，赋予地方城市为较大的市存在一个博弈过程。一方面较大的市的地位对社会经济的全面发展和进步有着积极的促进作用，另一方面对赋权后立法的控制不当又会造成严重后果。

事实上，目前国家立法已经呈现逐渐细化的趋势，给地方留下再次立法的空间逐步缩小。有专家指出，在行政处罚和行政许可等行政权的设定上，地方立法包括较大的市的立法，作为十分有限。现有法律并未为地方权力机关制定地方性法规预留足够的空间，地方立法空间不大，使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，处于十分尴尬的境地。

资料：

国务院先后4次批准了19个城市为“较大的市”，即：1984年10月第一次批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市；1988年3月第二次批准的宁波市；1992年7月第三次批准的淄博、邯郸市、本溪市；1993年第四次批准的苏州、徐州市。

★《中国经济周刊》特约记者 曹海东 见习记者李萌/ 温州、北京报道

[此贴子已经被作者于2005-3-10 21:37:30编辑过]

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我以为可以让它成为新的特区，它比那19个城市的地理位置更重要（可能带动较贫穷的浙江南部和福建北部），而且在市场改革上也鲜有其它城市可以与之相比