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我国住房保障体系面临的新背景与新要求

2013-6-25

    随着我国经济、社会、人口以及住房供求关系变化，住房保障体系面临着一系列新背景和新要求。中国城镇化不应单纯强调人口比重，更重要的是强调城镇化的质量，特别是包括住房保障在内的公共服务质量要不断提升。城乡二元分割结构导致流动人口规模日益庞大，流动人口的中低收入家庭比重较高，住房保障任务更为复杂艰巨。新一轮的区域产业转移和“产城融合”发展，为完善住房保障体系提供了历史机遇。随着住房存量资源不断增加，住房保障体系优化调整的政策空间也越来越大。另外，政府的财政压力增加，亟须进一步提高住房保障体系的可持续性。

    自《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发【2007】24号）实施以来，我国住房保障体系得到迅速发展和完善，对于解决中低收入家庭住房困难问题发挥了重要作用。同时，随着我国经济、社会、人口以及住房情况的变化，住房保障体系也面临着一系列新形势与新背景，对进一步完善住房保障体系提出了更高的要求。

    提高城镇化水平与城镇化质量，需要进一步完善住房保障体系

    从现在起到2020年，我国仍处在城镇化快速推进阶段，这是我国经济社会发展的重要动力和最大的内需潜力之所在。提高城镇化水平和城镇化质量，不仅需要扩大住房保障规模，而且要求进一步完善适应阶段性需求的住房保障体系。

    一是城镇化率提高必然导致住房保障总量增加。随着城镇化的推进和城镇经济社会功能增强，2012年我国城镇人口已达到7.1亿人，城镇化率达到52.6%（见图1）。预计到2020年，我国城镇化率将达到60%左右，城镇人口将达到8.5亿。除了原有城镇家庭住房保障需求以外，在“农转非”的新增城镇人口中，有相当大的比例属于中低收入者。面对不断攀升的城市房价，这部分群体绝大多数难以完全依靠自身力量解决住房问题。因此，在未来一段时期内，城镇化水平提高将导致住房保障需求的基数扩大，住房保障总体压力仍然较大。

图1 1978～2012年我国城镇化人口比重变化趋势

    二是新型城镇化建设使住房保障任务更加艰巨。城镇化不是单纯的规模性指标，更重要的是提高城镇化质量，避免半拉子城镇化。十八大报告特别强调要坚持走新型城镇化的道路，城镇化的核心就是人的城镇化，就是让不同类型群体享受城镇化发展的红利，得到更多、更公平的实现“中国梦”的机会。住房作为居民生存与发展的物质基础，政府在住房保障方面义不容辞。特别是在城镇化质量不断提高，公共服务日趋均等化的大背景下，如何确保住房保障供给与需求相适应，住房保障制度与城镇化阶段性特点相适应，将是我国住房保障体系建设面临的重要任务。

    三是不同区域的城镇化水平存在差异，更需要因地制宜的住房保障政策。尽管总体上住房保障压力继续增加，但由于不同区域的城镇化进程不同，住房保障难度与重点也各不相同。其中，经济较为发达、就业吸收能力强、城市功能更加完备、土地资源稀缺的经济发达地区的住房保障任务更重。例如，在2011年城镇化率前十位的地区中，有80%属于东部沿海经济较为活跃地区（见图2）。因此，住房保障的相关政策设计应更加重视地区的适用性，充分发挥地区在住房保障体系建设方面的积极性。

图2 2011年我国不同地区城镇化率情况

    人口流动规模和结构明显变化，住房保障面临新的任务

    目前我国人口迁移大体是从农村向城市、从欠发达地区向发达地区聚集，但由于城乡二元结构、区域发展不平衡等因素影响，形成了具有中国特色的流动人口现象，随着流动人口规模和结构特征变化，其住房保障问题也日益突出。

    一是流动人口总量大，是住房保障政策潜在的覆盖对象。2011年，我国流动人口达到2.3亿人，占全国总人口的17%，若当前户籍制度不变的情况下，预计2020年流动人口将达到2.8亿人，这将是一个规模更加庞大的社会群体。同时，流动人口已由单个劳动力流动向整个家庭流动转变，户均规模为2.5人，跨省和省内流动人口流入地居住的平均时间为4.7年和5.3年。随着流动人口的稳定性增强，流动人口不仅仅关心就业和劳动权益等问题，而且也越来越关心教育、卫生、社保、住房保障等公共服务问题。

    二是流动人口的住房负担较重，住房保障问题尤为突出。流动人口以城乡之间流动为主，农村户籍流动人口占流动人口总量的80%左右。这种结构特点决定了流动人口的中低收入家庭比重较大，2011年流动人口家庭人均月收入2253元，家庭人均月支出1029元。其中，住房支出占到25.4%，而全国城镇平均每人现金消费支出中居住比重为9.27%，越是低收入群体，住房负担越重（见图3），而且大部分流动人口的住房条件相对较为简陋。

图3 2011年我国不同收入水平的流动人口住房支出比重

    三是新生代农民工将逐渐成为流动人口的主体，住房保障将为其提供更多的发展机会。2011年，流动人口的平均年龄为28岁，平均受教育年龄达到10年以上，这是我国经济结构调整升级和城镇化稳步推进的重要力量。随着新生代流动人口与原住地的经济社会联系减弱，他们更加看重自己在流入地的职业发展与社会融入程度。与老一代流动人口相比，新生代农民工具有更强的维权意识和社会参与意识。因此，尽快将农民工纳入住房保障体系有利于促进新生代农民工实现居住权，并获得更加公平的社会竞争和个人发展机会。

    区域产业转移和“产城融合”发展，为完善住房保障体系提供了历史机遇

    随着我国转变发展方式和产业分工格局的变化，东部沿海发达地区的产业结构加快调整，部分产业从东部向中西部地区转移；一些地区开始统筹考虑住房保障体系与产业体系以及整个经济社会体系的有效对接问题。

    一是结合区域产业转型升级与产业转移，住房保障体系将实现产城融合发展。未来10年，我国将会形成3大都市圈、19个城市群或城市化地区，并吸纳50%左右的城镇新增人口，与过去人口向东南沿海单向集中不同，人口开始向多个区域集中。随着这些优化开发区域的经济规模逐渐扩张，产业竞争能力不断增强，一些地区提出：住房保障规划与当地经济社会发展总体规划衔接，与区域新产业定位与空间布局相结合，实现所谓的“产城融合”发展，为产业发展和劳动力聚集提供支撑。

    二是东部产业梯度转移，使中西部地区面临产城融合发展的历史机遇。从20世纪90年代到本世纪初，在长三角和珠三角地区的产业园区中，大量产业工人居住在集体宿舍、城中村、小产权房甚至工棚中，这些园区以产业功能和经济功能为主，而其他城市社会功能明显不足。这种“宜业不宜居”的园区形态无法使产业工人形成稳定的居住预期。即使后来形成相对完整的城市功能，高涨的住房价格也已将普通产业工人（特别是外来务工人员）挤出住房市场。近年来随着区域产业梯度转移以及中西部地区自身经济社会迅速发展，中西部地区经济增速已经高于东部地区（见图4），一些中西部原来的人口输出大省也出现回流现象。如果中西部地区能够将住房保障与城市发展、产业转移有机结合起来，不仅可以促进劳动力新一轮聚集，而且也可以促使外来务工人员真正地长期、稳定地融入城市经济社会体系。

图4 2011年我国不同地区生产总值增速

    三是中西部核心城市是主要产业承接地，也是实现产城融合发展的重点区域。中西部核心城市的工业化和城镇化潜力较大，住房保障需求也相对集中，是住房保障实现产城融合发展的重点区域。以第一人口流出大省安徽省为例，尽管2011年全省人口仍表现为净流出，但合肥作为特大中心城市，自2010年以后，已经从净流出变成净流入城市，而且净流入人口数量呈现上升趋势（见图5）。因此，中西部核心城市更需要统筹考虑经济发展与社会保障之间的关系，按照产城融合的思路进一步完善住房保障体系。

图5 2009～2011年安徽省合肥市工业化与人口聚集情况

    住房市场价格与结构发生变化，对住房保障体系调整产生重要影响

    市场与保障是居民实现住房需求的两大渠道，也是相互影响、此消彼长的两个渠道。住房价格和住房结构变化将对住房保障需求和住房保障的实现形式产生重要影响。

    一是部分大中城市住房价格仍高位运行，中低收入家庭的住房保障需求旺盛。自2010年实施住房市场调控以来，全国和部分大城市的房价收入比指标有所下降，2012年全国的房价收入比为6.6，较2009年下降10.9%，但对于部分大中城市住房市场价格仍然较高。例如，2012年，北京和上海的房价收入比分别为17.0和13.5，分别较2009年下降3.6%和9.7%，仍比2002年以来历史均值高出14.7%和12.4%，中低收入住房困难家庭仍需要住房保障予以支持。

    二是在现有市场条件和收入分配结构下，也应适当考虑中等收入家庭的住房公共政策。当前收入分配差距大加剧了中等收入家庭住房支付能力不足，按全国城镇可支配收入的中位数来计算，2011年全国的房价收入比为7.4，比按人均可支配收入高出11.7%.这意味着在目前的市场结构和收入分布下，中等收入家庭住房支付能力不足。因此，住房保障体系甚至在一定程度需考虑中等收入家庭的住房公共政策，当然这种政策与中低收入家庭的支持程度和支持方式不同，更倾向于以家庭自身能力为主，通过市场化手段帮助这部分群体获得住房，从而减少所谓的“夹心层”，实现从保障到市场两个体系的无缝衔接。

    三是住房存量资源持续增加，为住房保障政策调整提供了更大空间。根据国务院发展研究中心房地产基础领域课题组测算：到2015年我国城镇常住人口将实现户均1.08套房。随着住房存量增加和市场供求关系的改变，将会出现数量更加充足、租金更加稳定的租赁房源，从而使政府具备从实物性建设为主，向租金补贴为主转变的物质基础。政府除了掌握部分保障性住房以外，更多是通过市场化租金、分层补贴等办法，支持中低收入家庭解决居住问题。这不仅可以缓解政府建设资金压力大、公共服务规模扩张、福利固化等问题，而且也可以大大提高住房保障体系的效率性和灵活性。

    政府财政负担增加，亟须增强住房保障的可持续性

    住房保障是各级政府重要的财政支出内容，既包括中央和各级地方政府的建设投资和运营补贴，也有划拨土地、减免税费等方面的隐性支出。自“十二五”以来，大规模保障性住房建设使得政府财政负担显著增加，亟须建立一个更具有可持续性的住房保障体系。

    一是“十二五”期间开工的保障性住房项目逐渐进入还款期，对政府资金筹集能力提出更高要求。2009～2012年期间，我国保障性住房开工建设量累计达到2753万套，如果按照每套13万元估算，累计实际完成投资达到2.54万亿，2012年是年度投资的峰值，年度完成投资达到1.05万亿元。在保障性住房投资中，银行贷款仍是主要筹资形式，尤其以3年左右的项目贷款为主。因此，未来几年内保障性住房项目还款的高峰将会到来。这对于产权型保障性住房的影响尚在其次，通过销售保障性住房回款可以弥补该类项目的本息要求。但对于政府持有的租赁型保障性住房，则面临更大的还本付息压力，需要更高的资金筹集能力。

    二是地方政府土地出让收益下降，对住房保障的支撑作用减弱。土地出让金除了征地拆迁补偿、土地开发成本以外，还承担着农田水利建设、城市建设、保障性住房建设等多项公共支出任务。一些城市为了提高土地出让收益对住房保障的支持力度，已经将提取基数从土地出让净收益变为土地出让总额。但土地出让金这并不是可以持续稳定获得资金的渠道。例如，2012年受国内外经济增速趋缓和房地产调控的影响，土地出让收益出现大幅波动，全国土地成交价款达到7409.6亿元，下降幅度16.7%.另外，随着土地征收成本增加，土地净收益的比重已经出现大幅下降，也进一步削弱了对住房保障的支持力度。

    三是现阶段财政资金以支持项目建设为主，而中长期的财政支持方式需要进一步明确。由于目前是大规模保障性住房建设时期，财政资金主要支持实物建设。随着大量保障性住房建成投入运营，特别是租赁型保障住房将越来越多，政府财政支持重点将逐步从项目建设环节，向资金运作、资产运营和社会管理等环节转变。从国际经验来看，随着保障性住房运营年限增加，租赁型保障房的财政负担也会逐渐加大，财政资金补贴力度也越大。因此，亟须随着住房保障重点的转变，及时建立更为稳定、可持续的财政支持方式。

    综上所述，全面系统把握城镇化水平、流动人口结构、区域产业发展、住房市场变化以及政府财政支持能力等因素，充分体现住房保障的阶段性重点和客观需求，是进一步完善住房保障体系的关键。

作者：国务院发展研究中心市场经济研究所 “完善我国住房保障体系的制度与政策研究”课题组（执笔人：刘卫民）　来源：《中国经济时报》2013年6月25日

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关键词：保障体系 住房保障 国务院发展研究中心 人均可支配收入 城镇可支配收入 国务院 住房保障 流动人口 产业转移 中国