实现地区协调发展的战略思路和政策措施
内容摘要：在新的历史时期，地区协调发展的战略和政策思路应是：以科学发展观为指导，以建立和谐社会和最终实现共同富裕为目标，以市场为配置资源的基础性手段，适当发挥政府尤其是中央政府的作用，促进地区之间形成合理的产业分工格局以及地区之间的良性互动，推动地区经济的普遍繁荣和社会的共同进步，为全面提升国家整体实力和国际竞争力构造区域经济发展的新格局。
关键词：“十一五”规划 地区协调发展 战略 政策
一、制定地区协调发展的战略和政策要把握好的三大关系
地区协调发展的实现受多种因素制约，制定地区协调发展的战略和政策至少需要考虑如下五点：
第一，我国已经加入世界贸易组织，“入世”过渡期也将在“十一五”时期结束。在全球化不断发展和中国与世界经济的融合不断加深的情况下，迅速提高国家整体竞争力依然是最紧迫的任务。因此，（1）鼓励（至少不是遏制）资源和要素向优势地区集中，以形成若干在国际上具有较强或很强竞争力的区域，是在当今时代背景下的现实选择；（2）在“十一五”时期乃至更长的时期内，由于中国仍将处于较低的发展阶段上，还不可能有太多的资源用以解决地区差距问题。
第二，随着买方市场的形成和内外竞争压力的增大，地区之间的合作将不断增添新的动力。如果说历史上的区域合作多以保障资源供给为目的，那么，未来的区域合作将日益以开拓市场、进行产业分工、寻求双赢或多赢局面为主要内容。
第三，地区发展不协调的诸多现象产生于体制转轨时期，与特殊的体制背景有关，但体制并不是导致这些现象产生的惟一因素。在某些方面，历史的和自然的因素甚至是不协调现象产生的主要因素。
第四，消除地区发展不协调现象，实现地区协调发展，既要推动以市场化为方向的改革，在新的制度基础上，寻求地区协调发展的战略和政策，又不能完全寄希望于市场；既要采取积极的措施，又不能不顾客观条件制约，提出超越现实可能的目标，采取激进的然而会带来新的扭曲的政策。
第五，在逐步融入全球经济的背景下，地区产业分工将呈现日益复杂的格局，一个地区既可以与国内其他地区产生密切的经济社会联系，也可以与世界其他国家（或地区）产生贸易和投资关系。
鉴于以上诸点，制定和实施地区协调发展的战略和政策应把握好如下三大关系：
（一）抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系
由于地区差距业已引起广泛的关注，被认为是影响和谐社会发展的新三大差距之一。无论如何，从现在开始，必须高度重视地区差距及其可能带来的社会影响，并采取必要措施，抑制地区差距扩大的速度。
但是，应该看到，地区发展的差距形成虽然与政策的倾向性有关，但在很大程度上也与天然因素有关，缩小地区发展的差距不是短期内能够实现的目标。事实上，在一个区域和人口大国，地区发展差距的存在是不可避免的。从世界范围来看，在当今最发达的大国经济中，也存在着程度不同的地区发展差距。
还应该看到，当前区域经济发展还面临着这样的问题：和参与国际竞争的需要相比，发达地区的竞争力不强，因而带动欠发达地区发展的能力不足。
因此，在“十一五”乃至全面建设小康社会的整个历史时期，必须妥善处理抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系。
抑制地区差距扩大的速度，必然要求中央政府向欠发达地区投入更多的政策和资金资源。这种投入规模必须适当，力度必须适宜。适当的投入，有助于欠发达地区的发展和需求能力的增强，因而，也有助于发达地区竞争能力的提升，有助于中央政府协调地区发展能力的提高。过度的投入，虽然在短期内可能会收到缩小地区差距之效，但从长远来看，则会影响发达地区竞争能力和财富创造能力的提升，进而影响到中央政府协调地区发展的能力，最终不利于地区差距的缩小。简言之，“十一五”时期的区域政策既要考虑欠发达地区的发展，又要考虑发达地区的发展；既要鼓励要素向欠发达地区转移，又要增强发达地区的竞争力。
在这种背景下，从中长期趋势来看，我国地区之间的发展差距不仅会继续存在，而且有可能继续扩大。中央政府在此期间应该做的，是向欠发达地区提供更多的公共产品，采取适当措施，促进其社会事业的发展，使这些地区居民所享受到的福利水平逐步与发达地区接近。
（二）以市场作为配置资源的基础性手段与适当发挥政府作用的关系
在市场经济条件下，市场是配置资源的基础性手段，生产要素在空间上的配置要遵循利益导向，不能像计划经济时代那样，不考虑要素的回报要求，运用行政手段，强迫要素按人们的主观意志而不是按经济规律在空间流动。
但是，国际经验和国内历史经验均表明，在市场经济中，对于区域经济发展，政府尤其是中央政府并非无所作为，而是有着发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础设施、引导地区合理分工、促进地区开展合作、支持落后地区增强公共产品供给能力、鼓励发达地区带动欠发达地区发展等。政府可以通过制定和实施发展规划，或运用经济的或法律的手段，引导要素向区域政策的目标区域转移；也可以运用财政转移支付等手段，支持区域政策目标区域的社会事业发展。
（三）支持地区之间展开合作与鼓励各地区积极融入全球价值链分工体系和参与不同层次的跨国区域合作的关系
区域合作在范围上的不断扩大和内容上的不断深化是经济发展的普遍规律。通过专业化分工的深化和协作范围的扩大以扩大市场、提高生产和组织效率，是毗邻地区加强合作的内在要求。从世界范围来看，无论是国家与国家之间，还是同一国家不同地区之间，都在展开着不同规模和层次的区域合作。
现在，我国各种形式的区域合作（如珠江三角洲、泛珠三角地区、长江三角洲、泛长三角地区和京津冀合作等）正在如火如荼的展开。国家要在政策层面上和舆论层面上鼓励地区之间开展合作。
然而，应该注意到，国内地区之间的合作应当是开放的，而不应当是排他的，不仅不同的经济板块之间要相互开放，而且不同的地区、不同的板块都要在依托自身优势的基础上向境外开放。在全球化背景下，国家竞争力的提高将依赖于参与全球产业分工的深度和广度，以及在这个过程中所实现的产业结构调整效益。因此，各地区一方面要积极融入全球价值链分工体系之中；另一方面要积极参与跨国区域合作。东北地区可以参与东北亚经济合作，西北地区可以参与中亚经济合作，西南地区可以参加中国－东盟自由贸易区合作等。
二、战略思路
总体上来看，改革开放以来，我国的区域战略经历了由非均衡向协调发展的转变，由鼓励沿海地区率先发展，到实施西部大开发和振兴东北等老工业基地战略。
进入新世纪，中央提出了科学发展观和“五个统筹”的发展要求，以及建立和谐社会的根本目标，还提出了“实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，实现相互促进、共同发展”的关于区域经济发展的总纲领。
根据新的发展要求和区域发展总纲领，在新的历史时期，地区协调发展战略的内容应是：以科学发展观为指导，以建立和谐社会和最终实现共同富裕为目标，以市场为配置资源的基础性手段，适当发挥政府尤其是中央政府的作用，促进地区之间形成合理的产业分工格局以及地区之间的良性互动，推动地区经济的普遍繁荣和社会的共同进步，为全面提升国家整体实力和国际竞争力构造区域经济发展新格局。
为落实上述战略，针对区域发展中存在的实质性问题，我们认为，“十一五”时期或更长时期内，要实施如下两项综合性战略：
（一）“壮大龙头”或增长极培育战略
在改革开放过程中，我国形成了许多规模不等、层次不同的发展较快、优势较为突出的区域，不仅发达地区有这样的区域，欠发达地区也有这样的区域；有些区域对于全国经济发展具有重要的意义，有些区域对于周边地区经济发展具有重要的意义，前者如长江三角洲地区，后者如关中地区。进一步鼓励这些区域的发展，不仅有利于提高国家整体竞争力，也有利于通过扩散效应，促进各地区共同发展。
“壮大龙头”或增长极培育战略的具体内容是：着眼于提高国家整体竞争力，进一步鼓励资源向优势区域集中，提高优势区域的综合实力和国际竞争力，增强优势区域带动周边地区发展的能力。从全国范围来看，继续构建和壮大沿海经济增长核心区域，如珠江三角洲、闽东南、长江三角洲、山东半岛、京津唐和辽东半岛地区。从不同的地区来看，则发展在本地区具有相对优势的区域，如在中西部地区，可重点培养武汉城市圈、皖江经济带、中原城市群、关中地区、成渝地区、南贵昆等增长极。
（二）“地区互动”或扩大和深化地区合作战略
如果政策得当，在今后10到20年内，全国将形成范围不等、内容和形式各异的经济带或经济区，尤其是有望形成横贯东西的珠江经济带、长江经济带、陇海—兰新经济带、京津—呼包银经济带。这些经济带或经济区的形成，有利于构筑地区良性互动、合作共赢的发展格局，有利于抑制地区差距扩大的速度。“十一五”乃至更长的时期内，必须实施“地区互动”或扩大和深化地区合作战略，以推动各类经济带或经济区的形成。
“地区互动”扩大和深化地区合作战略的核心内容应当是：着眼于实现区域协调发展，进一步促进东、中、西优势互补和共同发展，积极推进四条协作型经济带的形成；沿海三大核心区（珠三角、长三角和环渤海）要依托地缘优势，中西部地区要依托能源矿产资源、劳动力和潜在市场优势，展开区域之间的合作。
当然，扩大和深化地区合作战略还包括其他内容：如东北地区的经济合作，京九沿线地区的经济合作，南贵昆的经济合作，以及国内不同地区与周边地区的合作等。
上述两大战略相互依存，互为前提。龙头型经济增长极只有进一步融入全球经济体系和提高自身的国际竞争力，才能获得长期发展的动力，才能带动周边地区或关联地区的产业结构调整。同时，增长核心区的形成和壮大也必须依托于和周边地区或关联地区的分工与合作，只有这样，增长核心区的发展才会有更可靠的要素和资源保障，才会有更广大的市场依托。
三、政策措施
（一）增加中央对中西部地区社会事业发展的财政投入，建立新型的社会事业发展的财政支持体系
中西部地区经济发展落后，社会事业发展更为落后。社会事业发展的落后，不仅会直接影响居民生活水平和质量的提高，而且会制约经济的进一步发展。在缩小经济发展差距还不具备条件的情况下，国家要采取措施缩小社会发展差距。“十一五”时期，国家要进一步增加对中西部地区义务教育、公共卫生设施建设、农村卫生服务网络建设等的资金投入，并逐步建立新型的社会事业发展的财政支持体系，为逐步缩小地区社会发展差距创造制度条件。
地方各级政府也要关注所辖区域内的发展不平衡问题，并在教育、医疗等方面加大对辖区内的贫困地区的政策和资金支持。
（二）在长期建设国债停发之后，寻求新的资金来源，或采取其他政策措施，支持西部地区发展
西部大开发战略实施以来，国债资金在其中发挥了主导作用。随着宏观经济运行形势的变化，长期建设国债将不可避免地淡出。在长期建设国债停发之后，必须寻求新的资金来源，包括：增加中央财政性基本建设资金向西部地区的投入；为西部地区安排更多的用于更新改造的国家预算内资金；设立生态环境保护补偿基金，用于西部生态脆弱区发展替代产业；为西部地区企业提供更好的融资条件，降低其融资成本。
（三）按照中央的既定部署，继续支持东北等老工业基地进行国有企业和社会保障事业的改革，为推动老工业基地的结构转型创造宽松的社会条件
同时要通过制定恰当的产业政策，鼓励东北等老工业基地装备工业的发展；也要通过鼓励金融、贸易、物流、信息等服务业的发展，为老工业基地的产业发展提供成本更低、质量更高的服务。
（四）制定和实施中部崛起战略，促进中部地区的工业化和城市化
中部地区土地肥沃，人口稠密，承东启西，连南接北，历来是关系到中国发展和稳定的关键区域。在沿海地区业已率先发展、西部大开发和振兴东北等老工业基地战略正在加紧实施的格局之下，促进中部崛起必须提到议事日程。另一方面，加入世界贸易组织之后，面临激烈的国际竞争，加强国内资源和市场的整合、优化产业空间布局日趋迫切；东部地区的进一步发展越来越面临着要素成本上升、环境制约强化等方面的压力，正在寻求产业转移的空间；从区域发展的态势来看，中部地区的崛起正面临难得的机遇。当务之急是，在科学发展观的指导下，根据构建和谐社会的根本要求，明确中部崛起战略的具体内容，制定促进中部地区发展的政策措施。
中部地区是中国历史上农业开发比较早的地区，是重要的农副产品生产基地，也是经济社会发展比较落后、城乡二元结构明显的地区。中部问题的实质是在农业人口规模异常庞大的地区推进工业化和城市化的问题。促进中部地区崛起，关键是推进这一地区的工业化和城市化。
促进中部崛起政策的制定，要考虑建立全国统一、公平、有序的竞争环境的时代需要，着重用功能性政策（如扶持特定产业发展、促进劳动力跨区域流动、鼓励区域合作等政策），促进中部地区发展。
（五）进一步完善基础设施体系，为建立全国统一市场和产品及要素的空间转移创造前提和条件
20世纪90年代特别是实施西部大开发战略以来，国家对中西部地区基础设施建设进行了倾斜性的投入，改变了中西部地区基础设施严重落后的状况，但是，我国基础设施条件的空间分布仍不平衡。“十一五”时期，国家要继续加强基础设施体系尤其是中西部地区的基础设施体系建设（包括骨干交通网、电力输送网建设等），以降低产品和要素空间转移的成本，奠定全国统一市场形成的物质基础。
（六）合理划分中央地方权限，减弱地方政府干预经济运行的动机，规范各地优惠政策的出台，实现资源要素价格的真正市场化
包括：按照十六届三中全会的部署，加快健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；切实做到税政统一，确保中央对中央税、共享税的集中管理权，及对宏观经济影响较大的主要地方税税种的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等不受侵犯；明晰资源要素的产权归属，褫夺地方政府对于国有资源要素的定价权，规范国有资源要素价格的形成过程。
（七）重新审视业已制定的产业政策，引导产业在地区间合理分工
20世纪90年代以来，我国发布的一些产业政策，多是一些鼓励或限制发展的产品目录，而没有相应的保障措施。其结果往往是被鼓励的产品盲目发展,被限制的产业“生机依旧盎然”。重新审视已有的产业政策，主要是进一步明确在市场经济条件下，产业政策的功能及实现其功能的手段。国内外经验表明，在市场经济条件下，产业政策的功能在于通过促进有序、有效的竞争，实现产业结构的合理化及其不断升级，其手段主要是制定和实施行业准入标准、行业技术质量标准、环境标准和安全生产标准等。重新审视已有的产业政策，还需要将产业政策的制定与空间规划的制定结合起来。
（八）注意发挥大企业在跨区域资源配置中的作用
当前，在国际上，大型跨国公司正在根据其全球战略，在世界范围内展开生产和经营活动的空间布局。随着经济的发展和改革的深入，我国也会出现许多在新的产权结构和治理结构基础上形成的跨地区乃至跨国的企业集团。这些集团应当亦能够成为推动地区间资源配置的重要主体。
（九）以合理区划为基础，制定空间开发规划
关于区域划分，目前，学术界虽然提出了十多种设想，但是，由于这些设想有着这样那样的缺陷，官方依然基本沿袭“七五”计划提出的东、中、西的划分方法，制定相应的区域政策。东、中、西的划分方法是在中央实施沿海地区发展战略的背景下提出的，现在，地区发展战略已经发生了变化——由强调沿海地区优先发展转变到强调地区协调发展，中央还相继提出了西部大开发战略和振兴东北等老工业基地战略，中部崛起战略也呼之欲出。在这种背景下，沿袭东、中、西的划分方法，显然已不合时宜，如：原来属于东部的广西和属于中部的内蒙已被视为可以享受西部开发政策的地区，原来属于中部的吉林和黑龙江现在已被振兴东北老工业基地的政策所覆盖。另外，东、中、西只是对中国大陆进行的轮廓性划分，每个部分覆盖的区域范围过大、人口过多，不利于区域政策制定和实施的具体化。现在，必须根据形势的发展对区域划分进行新的思考。
原则上，可以考虑在原有的东、中、西划分的基础上，对东、中、西内部再进行细分；也可以按照功能区的划分方法，将我国划分成鼓励发展区、限制发展区、禁止发展区等。
在合理划分的基础上，可考虑制定全国范围内和特定区域（跨行政区的）的空间规划，以协调相关地区的发展规划和交通、通讯基础设施建设等专项规划，促进地区协调发展。
（本报告为“‘十一五’规划基本思路和2020年远景目标研究”系列报告之八）（刘锋、何建武参与了研究）
“‘十一五’规划基本思路和2020年远景目标研究”课题组李善同 侯永志 冯杰执笔
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