现代大国根基：财税改革与预算管理

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一、下一轮中国政府财政体制改革的基本问题

今年4月21日至24日，中国第12届人大常委会听取了全国人大法律委员会关于《中华人民共和国预算法修正案（草案）》修改情况的汇报，并在2014年4月审议和表决了《预算法》三审稿。

到目前为止，这部蹉跎多年的《预算法》修订案还没有通过。三审稿没有在网上公开，也没有向社会公开征求意见。尽管如此，我们这些关注这个问题的财政学、法学和经济学的学者觉得还是应该坐下来，再讨论一下三审稿。一部法律一旦通过，可能又需要十几年甚至更长时间才能修改，不能不慎之又慎。因此，我们这些学者觉得还是有必要把我们的意见尽量表达出来。故我与几位专家合计了一下，举办了这个小范围的研讨会。

首先说明，我个人多年来是研究制度经济学和比较制度分析的，既不懂财政学，在财政法学和税法学上也完全是外行。这些年来，我在《预算法》修订问题上谈了自己的一点看法，发了一些声音，但我自己心里很清楚，自己这是嗓门大，在座的刘剑文、李炜光、蒋洪、叶青、施正文、熊伟教授等才是真正的专家，而我不过是这一改革的啦啦队队员，以下发言如果讲错，请各位专家和媒体界的朋友多多批评。

目前大家所讲的财政体制改革，实际上应该是两个话题：一个财税体制改革，一个是政府预算管理制度的改革。

中共十八大报告分别在经济体制改革和政治体制改革中讲了这两个方面的改革。十八届三中全会的《决定》对二者也是分开讲的：一个是放在第五部分“深化财政体制改革”；一个是放在第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”。在第八部分，《决定》讲：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。……加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”值得注意是的，《决定》第五部分财政体制改革确实也讲了预算体制改革。除了讲财政体制改革要“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”外，第五部分第17条还专门讲了预算管理制度：要“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”

预算监督管理制度，到底是在财税体制改革——即财政部门所推动的经济体制改革中来进行？还是在政治体制改革——即社会主义民主政治制度建设中来进行？二者是否是一回事？如果是后者，二者又是如何配合和协调的？政府预算管理监督制度，是否已列入近期改革日程？

一直到最近，中国政府领导人讲的预算管理制度改革，还是在财税体制改革意义上讲的，而不是放在政治体制改革即社会主义民主政治建设意义上来讲的。譬如，2014年2月19日，张高丽副总理在省部级主要领导干部研讨班上讲“深化财税体制改革”问题，以及财政部目前所要报请“深化体制改革小组”审议的《深化财税体制改革总体方案》，都谈到预算管理制度改革，强调要“要切实改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度，使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，真正把预算分配权关进制度的笼子，使政府预算在阳光下运行。”但很显然，这还不是在加强人大对政府预算管理的监督即政治体制改革意义上讲的。

我还是想在后一种意义上讲政府预算管理制度改革，讲人大对政府预算的监督制衡与现代国家制度建设及国家治理体系现代化问题。而这一点，尽管在近期经济体制改革“首要任务”的“财税体制改革”的内容中部分提到，但到目前为止显然还没有列入我们国家政治体制改革的议事日程。故我今天的发言，主要还是在理论上和理念上做些探讨，而不是讲什么具体的改革方案和可能性。

我先给大家读几段话。第一句就是约翰·洛克在《政府论》中提出的一个核心观点： “如果任何人凭着自己的权力，主张有权向人民征课赋税而无需征得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”征税要经人民代表的同意，这一点是现代政治的核心问题，也是一条最根本的现代政治理念。第二句是法国哲学家孟德斯鸠的《论法的精神》里面说的：“仅仅是分离的权力是无法保障政治自由的，只有相互制衡的分立的权力才不至于成为自由的枷锁”。这句话与政府内部权力制衡有关。第三句是美国前总统威尔逊讲到，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议制机构的天职。”我觉得，这三段话构筑了一个现代民主国家制度的核心。

《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。但是一个现代化的国家治理体系是怎样的？

中共十八大政治报告政治体制改革第一条明确表明：“支持和保障人民，通过人民代表大会行使国家权力，加强对一库两院监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了《决定》，这方面改革的规划又进了一步：“健全‘一府两院’由人大产生，对人大负责，受人大监督的制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”把“落实税收法定原则”写入三中全会《决定》，这是一个重大的理论突破。这至少标明了中国政治体制改革一个前进方向。

上面我已经指出，政府预算管理制度建设与目前要实施和推进的财税体制改革应该是两个概念，它们有关联，也有区别。财政体制改革是对经济体制改革讲的，主要是中央和地方的关系和改革税制结构。预算监督体制改革是从民主与法治建设讲的。它们是两个东西，尽管二者显然密切关联着。

先从财税体制改革来说，由于目前《深化财税体制改革总体方案》还没有公布，具体如何改，我们还无从确知，也很难加以进一步深入讨论。但是从《决定》中的“明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性”提法来看，这一改革的大致原则已经确定了。由此来看，这两年乃至未来五年要推进的国家财税体制改革，至少要牵涉的一下几个方面的问题：

（1）重新调整中央与地方的事权与财权（支出责任）关系。1993年国务院发布的《关于实行分税制财政体制管理体制的决定》，对中央和地方的税收和财政收入的分成份额（即财权）做了明确划分，但对中央和地方的事权只是做了原则性的规定，中央和地方政府的支出范围和支出责任界定并不清楚，中央和地方政府的支出范围的决定也有很大任意性。自1994年分税制改革后，随着经济增长尤其是政府财政收入的超高速增长，中央政府的财政收入份额越来越大，而地方政府的支出责任则越来越重，随之地方政府的负债也越来越重。对于这种“支出责任在下，财力分配在上”，中央和地方乃至与市县基层政府间财权（楼继伟部长称作为支出责任）与事权不相匹配，就成了近些年来所诟病的现有财政体制的一个主要问题。根据这种情况，如何改革各级政府间的财政收入权力、支出责任和事权的财政体制格局，就成了这次财税体制改革的核心问题。且不管叫它各级政府间的财权也好，支出责任也好，关键问题在于政府税收和其他财政收入的份额在中央和地方政府之间如何分成，更牵涉到明确各级政府财政支出的事权问题。实际上，无论是中央政府财政收入在未来的财政体制份额的增加或是减少，都牵涉到中央和地方政府的利益博弈，也实际上改变着我们国家治理的基本制度结构，并牵涉到目前有地方政府所推动的中国经济增长方式的转变，因而是一项极其艰巨复杂且牵涉到各方利益的重大国家制度和治理体系方面的改革工程。

（2）现行政府财政收入结构和税收结构不合理，急需改革。据财政部门的有关统计，自1994年实行分税制改革以来，税收收入占全国各级政府全部收入的比重逐年下降，从1994年的98.3%下降到2012年54.1%，相应地非税收收入占全部政府性收入的比重已经上升到45.9%。在政府税收收入中，间接税比重太高，占全部税收收入的59.2%，比发达国家的平均水平高出将近20%（见高强，2014）。而按照税收的基本原理，直接税的主要功能在于调节收入分配。中国的间接税在全部税收收入中比例偏高，而直接税则比发达国家平均低20个百分点，这显然对过去20多年中中国收入分配差距不断拉大没有多少调节作用，反而实际上恶化了低收入家庭的福利。这次财税体制改革，显然一个改革方向是要减少间接税的比重，增加直接税的比重。这项改革又会牵涉到社会各阶层的利益调整乃至中央和地方的利益博弈，无疑也是一项极其复杂的改革。回想一下2011年关于个税起征点的全国大讨论，就会知道这将是一项多么复杂和艰难的财税改革工程了。

（3）政府性收入规模缺乏规范性控制和制衡，中国政府宽口径政府财政收入近20年来一直超高速增长，差不多每年都是GDP 增速的1.5到两倍。在未来中国政府的财政收入也还是如以前十几年一样的快速增长？这一点大家还有争议。去年的三中全会《决定》所定的调子是“稳定税负”，但是到底如何稳定？“稳定”的意思又是什么？政府财政收入增长相对于GDP增长的弹性是否等于或小于1？还是仍然大于1，即是否仍然要保持政府财政收入的增长速度高于GDP的增长速度？这实际上牵涉一个现实中的问题：在目前中国经济增速下行的趋势下，政府是否能把总量减税作为财政体制改革的一个附带选项？现有税率是否能下调？这也是当下社会各界尤其是工商界所关注的一个基本性的大问题。

（4）改革目前中央对地方的转移支付制度。社会各界所广为诟病的现有中国财政体制的一个主要问题为：尽管财税收入主要部分被中央政府拿去了，但中央政府又通过巨额的转移支付返还给了地方，即“收钱在中央，花钱在地方”。每年数万亿的转移支付资金，由发改委和中央各部门确定项目后下达到省级财政，再由省级部门下达到市县。这种现有的转移支付制度，管理成本甚高，且由于项目审批和资金分配不透明，导致地方政府“跑部钱进”。另外，目前国家财政体制下的转移支付制度中，专项转移支付规模过大，一般性转移支付相对较少，其中也有大量特定支付。加上政府的财政支出没有人大方面任何实质性的监督和制衡，这就是国家巨额财政支出与一些政府官员自己自由裁量权相关。由中央部门确定项目后，转移支付资金又层层下达到地方，加上一些项目的审批和资金的分配不透明，导致成本高、效率低，也是政府官员腐败的一个重要原因。目前财政制度中转移支付制度，亟需改进。但这么巨额的转移支付制度的任何改革，都会牵涉到中央和地方以及地区之间的利益分配格局的调整和博弈，任何改革都将会非常困难。

除了上述四点，目前讨论较多的还有地方政府缺乏自主稳定财源，地方政府债务风险加大，未来地方政府如何举债、还债及正税清费等等问题。

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关键词：财税改革 预算管理 中华人民共和国 一般性转移支付 十八届三中全会 预算

由此看出，尽管目前中央所谋划和推动还只是一个财税体制改革的问题，但因为这一改革牵涉到政府与纳税人、中央和地方、企业利润和每个公民（纳税人）的实际收入和社会福利，又实际上牵涉到未来中国经济增长方式的转变和未来中国经济发展的长期前景，因而实际上是牵动国家的基本政治体制安排的一项重大改革。

一个国家的财政制度和税收制度，是一项关系到全社会各方利益、国家经济增长乃至长期生活发展的一项基本制度。目前将要启动的这一轮财税体制改革，主要考虑的还是中央和地方政府的税收份额分成、事权和支出责任的调整、税收结构的优化以及转移支付制度的调整。如果按中共十八届三中全会的《决定》所确立的原则进行改革，将会触动全社会方方面面的利益，实际上也会导致地方政府职能的转变，乃至中国经济增长方式的转变，也无疑将会对未来中国经济社会的发展产生重大的和长远影响，因而确实是一项巨大的系统工程。


二、政府财税体制改革与政府预算管理制度建设的关系


社会各界已经认识到财政制度和税收制度是基本制度，中共总书记习近平最近讲话中也指出：“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”。

面对国家财税体制改革如此艰巨和重大的改革，目前讨论实际上忽略了一些关键性的问题：在已经市场化的中国，现在和未来财政体制改革的合理性和合法性问题在哪里？难道一些部门和几个改革方案起草小组的改革方案，就一定是合理的，从经济学上来说就一定是帕累托最优？为什么到今天，还是由一些部门的领导人甚至一些改革方案起草小组的专家的想法和意志就能决定未来一个国家的财税收支制度和财税收入水平？如何免除任何政府部门领导人个人的主观意志来决定全社会的各方利益关系调整和全社会福利调整？财税体制改革的总体规划和每一单项改革措施，在全社会公开讨论和广泛征求意见了没有？这一总体改革规划以及其中的每一项改革的利弊和对未来我们国家经济社会发展的长远影响，乃至对全社会公民的个人福利和社会福祉的影响，在全社会充分讨论、论证了没有？充分听取中央各部门、地方政府乃至社会各基层人士的意见没有？我个人认为，像政府财税体制改革这样事关全社会各方面利益和福利乃至将对未来中国经济增长和长期社会发展带来重大影响的改革，应该充分认真听取中央各部门、地方政府和学界乃至社会各界关于未来财政体制改革的讨论意见，应该经由多方面的研究和论证，而不能听由几个专家和官员所提交的改革方案来决定，至少应该在社会上公开进行讨论。

正是在这种意义上来说，目前所要启动的政府财税体制改革，应该与人大对政府预算监督管理体制的建设，或者说经济体制改革与政治体制改革，应该放在一个总盘子中来考虑，应该着眼于已经市场化的中国社会的现代国家制度的建设以及中国经济的长远发展来综合考虑和推进这两项紧密关联着的改革。在基本改革方向、各种改革方案的利弊乃至对中国经济社会的长远发展的影响做综合评估之前，不宜匆匆忙忙地启动任何财税改革方案并强行将其付诸实施。习近平在2014年6月6日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议上的讲话中说：“深化财税体制改革，涉及面广，政策性强，利益调整难度大，落实工作任务艰巨而繁重。要充分认识深化财税体制改革的重要性、紧迫性、复杂性、艰巨性，树立全国一盘棋思想，加强组织领导，周密安排部署，正确引导舆论，凝聚各方共识，积极稳妥推进改革。”这正是指出了这一点。

在西方国家，像涉及到一个国家的整个财税体制和税制结构的改革如此重大的改革，一定需要经过议会的多次辩论，最后要国会投票决定是否通过，也必定引起许多社团和媒体广泛辩论，乃至罢工和游行示威。在中国现有的人大制度下， 现有这一类的重大改革是由中共中央乃至深化体制改革小组在原则上决定的，人大和人民代表在此问题上好像并没有任何发言权，甚至连投票决定的机会和程序都没有。那社会广大公众呢？好像只能被改革，甚至不能谈改革。在此改革的契机中，既然中共十八大报告和十八届三中全会《决定》都在政治体制改革部分反复强调“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”那么，在进行政府财税体制改革时，就应该把如此重大的制度改革，交由人大来讨论，并广泛征求社会各界的意见。具体到《决定》和《财税体制改革的总体方案》中讲到“实施全面规范、公开透明的预算制度”，“落实税收法定原则”，那就应该同时在人大的功能和职能上做些改革，如全国人大常委会和各省地县人大都能建立健全的和真正切实工作的预算委员会或相关机构，并逐步建立起“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的制度。

中共十八届三中全会讲到了“落实税收法定原则”，讲到了人大对政府预算的审查和监督，但还没有讲到人大对政府预算的制衡问题。对于这一问题，中国央行行长周小川在今年全国政协中共界别小组上一次发言中曾说，我们这届领导人，首次提出“国家治理”这一概念，治理不同于管理，从经济工作的角度来讲，治理主要包括对目标的管理和实现，以及一定的制衡。他说，“我们国家在建立现代治理结构的过程中，从预算角度来讲，预算的制定、批准、执行以及事后监督，是否建立好了制衡关系？我们的提法是预算监督，但没有提到制衡的问题，预算的制定者和执行者一般是分开的。”这里，他特别讲到对政府预算的制衡问题。今年4月份，在共识传媒在武汉召开的一次会议上，我在评论翁永曦先生（编者注：翁为80年代“改革四君子”之一）的发言时，指出未来中国的改革，不再是市场化改革的问题，不再主要是政府要放出市场的问题，而当是政治体制改革，需建立国家内部的权力制衡机制问题。今天所讨论的政治体制改革，即十八届三中全会《决定》第八部分所讲的“加强社会主义民主政治制度建设”，首先且主要从加强人大对政府预算决算审查、监督、制衡，建立、健全人大对政府预算制定、实施、乃至预算执行情况和效率的全程审查、监督和制衡的制度和机构，只有这样才能真正“落实税收法定原则”，建立起现代国家制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

这个问题到目前为止还是只在原则上提出，还没有具体的改革计划和时间表，我接下来先介绍一下美国政府的预算监督制度是如何演变的，以期能为未来中国这方面的改革做些参考。


三、美国预算制度的演变

今年2月底，我随共识网的周志兴先生所组织的一个团访问了美国。在大家去美国国会参观期间，我特别让共识网在美国的联络员张娟女士替我与联系了一下请美国纽约州的一个华裔议员，请她帮我联系一下国会预算委员会(Congress Budget Office，简称CBO)。在几位教授参观美国国会期间，我自个去了美国国会预算办公室。接待我的是两位在CBO工作超过20多年的预算分析师，分别是爱德华•布劳（Edward C. Blau）先生和弗吉尼亚•迈耶斯（Virginia L. Myers）女士。据他们自己介绍说，自1974年CBO成立时，他们就在该机构，从事行政管理和预算分析工作多年，对CBO的运作和历史都非常熟悉，讲起来如数家珍。因为我还是自该机构成立以来来自中国大陆第一个参观访问的学者，他们非常热情，我们谈了将近三个小时。很可惜，我没带录音设备。他们讲了美国政府预算的制订和实施过程，他们国会预算办公室的工作历史、工作流程、以及与美国总统行政管理与预算办公室（Office of Management and Budget 简称OMB ）和美国参众两院的预算委员会和以及拨款委员会之间关系，讲得非常细，我本来想整理一下，但最近特别忙，只能借今天这个机会先讲讲，口头分享一下。他们讲的内容，跟我之前从书本上读到的是有些差异的。

首先，稍了解一点美国历史，我们就会知道，1776年北美13块殖民地的宣告独立，成立美利坚合众国，缘起于英国殖民者向殖民地人民的随意征税。在18世纪后半叶，英国政府在北美殖民地欲开征印花税和糖税，以转嫁它在战争中的巨额财政亏空。之前，英国政府在殖民地只征收关税。当时，北美殖民地的民众担心，此例一开，英国政府以后会进一步征收其他税收，于是，便以13块殖民地在英国下院（平民院）无代表参加为由，宣称英国政府无权向殖民地人民征收印花税和糖税，从此便开始了北美殖民地的反英独立战争。美国独立后，在1781年制定并颁布了《美利坚合众国宪法》，宪法第1条第7款、第8款、第10款便是有关税收（宪）法定的规定及其具体的实施程序。美国宪法第一条第9款实际上还规定了政府财政收支必须公开透明，同时规定了现代宪政的几项基本原则，如权力分立、权力制衡等等。在制定宪法的同时，美国还在参议院、众议院建立财经委员会、筹款委员会（因为当时刚成立一个国家，政府要先筹钱）。然后，在1865年和1867年从参众两院的经委员会分出了拨款委员会，每一笔钱不是财政部拨，是拨款委员会拨，故美国政府的财政收支权从一开始就掌握在参议院和众议院手中。

值得注意的是，尽管美国宪法就对政府的征税权做了严格的规定，但是美国政府的征税和花钱还是没有得到实际上的约束和制衡。到托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson，1743～1826）任美国第三任总统后，在美国的政治制度中确立了“议会至上”的原则，相应地美国国会在预算监督方面就制定了一些法规来试图规范各政府的征税和花钱。但是，直到19世纪的前半叶，美国联邦预算体制允许政府的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款。这些行政机构不受总统的控制, 甚至无需遵循总的政策纲领。这种状态一直持续到了20世纪早期。另外，直到美国进步运动（1890～1917）时代之前，美国各级政府都没有完整的公共预算制度，而那时美国政府的预算也实际上不过是一堆杂乱无章的事后报销单。就税收和政府财政收入来说，美国各级政府的税种种类很多，政府用想象得出来的名目向民众任意征税。从政府财政支出来说，每一个政府部门都可以自己争取资金，自己掌控开支，美国民众和国会实际上都无法对政府及其各部门的财政支出进行有效的监督和制衡。在这样的情况下，由美国的知识精英威廉·艾伦（William Allen）、亨利·布鲁埃尔（Henry Bruere）和弗里德里克·克利夫兰（Frederick Cleveland）所组成的“ABC 三人小组”和他们所在的“纽约市政研究所”，引领了美国纽约市的预算改革运动。根据美国学者乔纳森·卡恩（Jonathan D. Kahn）在其著作《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890-1928）》（1997）一书中的研究，按照“ABC 三人小组”和“纽约市政研究所”（布鲁金斯研究所的前身）看法，政府预算问题，是关系到是否真有民主制度的大问题。他们认为，没有预算的政府就是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”，“不负责任的政府”就不能是民主的政府。他们主张，预算制度改革之目的，就是把“看不见的政府”改变为“看得见的政府”。只有“看得见的政府”，人民才有可能对其进行监督。在纽约市政研究所的推动下，纽约市政府在1908年推出了美国历史上的第一份现代公共预算。随后，在1911年到1919年间，美国44个州通过了预算法（见卡恩《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890-1928）》，第2、3章）。

在此同时，在1916年到1919年间，第一次世界大战时的巨额战争支出，使美国名义国债增加了230亿美元以上。此时，国会议员们觉得也必须加强对联邦支出的控制。此情况下，美国国会通过了一个针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律，即《1921年预算与会计法案》（the Budget and Accounting Act of 1921）。

在1921年《预算与会计法案》通过之前，联邦政府并没有一个正式的制定预算和想一会提出预算审议的程序。在美国建国后的漫长岁月里，联邦的财政收支权基本上在国会手中。“国会自行通过、修订各种法律，拨付联邦资金，总统在整个预算过程中几乎没有发挥作用的空间”。1921年《预算与会计法案》要求总统每年向国会提出年度预算案，这样实际上就把相当大一部分联邦预算控制权从立法机构转移到了行政机构。此外，根据这一法案，当总统向国会提交一个全面的预算案之后，国会方面仍然掌握着预算资金的收支权力，具体由12个拨款委员会来实施执行（见克莱默，《联邦预算：美国政府如何花钱》，上海法律与金融研究院译，第三章）。

1921年制定和颁布的《预算和会计法》的一项最重要的改革是，该法案规定在联邦政府财政部成立预算局（Bureau of Budget Office，简称BOB）。在财政部成立预算局的同时，1921的《预算与会计法》又在参众两院则分别成立了两个“预算委员会”（House Committee on the Budget 和Senate Committee on the Budget )和，加上原有“拨款委员会”（现在Appropriation Committees，简称“ACs”）（两院总共才有议员535人， 但12个ACs共1000多人）和审计总署（General Auditing Office，简称GAO），后来改为“问责总署”（General Accountability Office）。该法案要求总统代表整个行政部门向国会提交每年的预算，并为其配备了工作机构——预算局（BOB） 来行使这些职责。与这一法案相关联的美国国家体制改革的结果是，各个政府行政机构就不再像以前那样绕过总统直接向国会提交预算申请了。该法案主要要求总统代表整个行政部门向国会提交预算，而由预算局来行使这种职责。这项改革实际上确定了总统的统辖政府的预算权, 以便制定和执行政策,，同时协调各方的行动，极大地提高了行政部门的财政收支的使用效率。

到1970年，美国国会制定了《1970年立法重新组织法》，该法案重组了总统的行政办公室，并把原财政部所属的预算局（BOB）改名后为移交交给了总统，在1971年成立了总统的行政管理与预算办公室（Office of Management and Budget ，简称OMB），不再隶属财政部，而直接向总统负责。美国行政与预算办公室的职责是，指导各联邦机构制定自己的战略规划与预算，汇总后再制定美国总统每年向国会提交的政府预算请求（budget request）。管理和预算办公室（OMB）同时也是总统的会计室。美国总统通过管理和预算办公室（OMB）来审查个联邦政府机构的预算请求，也能对联邦机构的预算请求加以修改。

OMB每年制定出来向国会提交的政府年度预算案之后，由总统在每年2月向国会提交一个“预算请求”，交由国会辩论通过。接下来联邦政府官员出席国会关于预算的听证会，提供支持总统预算案的证词，国会则接着审议总统的预算案，并最后由国会通过拨款法案。同时当且仅当总统签署了这些拨款法案后，美国才会有一个联邦的新财政年度的预算。每年美国政府预算法案通过后，每个联邦政府机构、每一联邦项目能够得到多少资金，都由国会通过12个拨款委员会的拨款法案（appreciation bills）来决定。每年美国政府的预算变成一个“法案”后，再把这个钱交给财政部。这样一来，美国财政部实际上就是一个“国库”，而美国财政部的英文就叫“the Department of Treasury”，而英文的“Treasury”，本身就有“国库”、“金库”的含义。概言之，在美国，编制预算是总统的权力，是OMB 的事，财政部自1971年后就不再管预算的事。现在美国预算的制定和审议过程，请见下图：



看美国历史，在美国进步运动之前，美国政府官员腐败得一塌糊涂。尤其是在美国进步时代初期，美国经历了严重的社会动荡与政治腐败。金钱操纵政治，“政府多次被人利用来牟取私利”，政治腐败使美国的州和地方的代议制徒有虚名，民主制度被严重扭曲。像州和地方政府一样，美国联邦政府的财政管理当时也是非常不规范和十分混乱的，既没有正式的预算制度，也没有国会的规范的监督和制衡机构，财政收入与财政支出也非常不协调。在1921年制定和颁布了《预算与会计法》之后，联邦政府的预算也开始规范起来，政府官员的腐败案件开始大幅度减少。到了罗斯福新政之后，尤其是在1946年制定了《联邦行政程序法》（APA），政府官员腐败问题得到了进一步的控制。到美国国会1976年通过了《阳光下的政府法》，美国政府官员的贪腐才最后得到了控制。从美国预算管理制度史和美国反贪历史来看，美国逐步建立起规范的对政府预算的监督和制衡制度，与美国政府反腐机制的完善，是同步进行和同时发生的，并且均是在美国建国一百多年之后的事情。由此看来，中国今天起步还不晚。共和国到目前也才有60多年的历史，现在看来进行国家预算管理制度的建设，还是一个时机。问题关键在于是否把政府预算的监督和制衡制度的建设列入整个改革和国家治理体系现代化的改革日程。

在美国政府预算监督和制衡制度建设的历史上，1974年《国会预算和截留控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act ）占据了一个十分重要的地位。1974年，强势的尼克松总统上台执政，主张增强总统在政府预算收入和支出上的权力，强势干预国会按每年的拨款法案来支付财政资金的制度。在实际上做法上，尼克松则试图阻挠国会的在预算资金的授权并试图改变国会在拨款资金方面权力过大的格局。结果，在尼克松政府与美国参众两院发生了激烈的冲突。在双方激烈争吵和讨价还价后，美国国会通过这一《国会预算和截留控制法案》，结果反而增强了国会在预算过程中的权力和职能，使其作用更加强化。这一法案要求白宫与参议院预算委员会在国会预算问题上联合行动，同时也要求成立美国“国会预算办公室”（Congressional Budget Office，简称CBO），由这个机构专门来提供关于预算问题和经济问题的无党派偏见的分析报告和其他信息。因此，CBO 是一个完全超越党派（nonpartisan）的专为国会和社会公众服务的咨询机构，它没有实际的预算制定和制衡权力，但专门研究美国的经济增长与政府预算的变化趋势，并作出预测。CBO 成立后，也与白宫方面的OMB 保持沟通和联系，共同为美国总统和国会每年的预算提供信息和研究报告，以服务国会和联邦政府以确定税收总收入（包括联邦基金、信托基金等）和财政支出的总体水平。

四、财税改革与预算制度是现代国家制度建设的巨大系统工程

通过上述对美国联邦预算收支制度的历史的回顾，我们发现预算民主（budgeting democracy），即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要或言核心组成部分。我个人觉得，这次中国财税体制改革与国家预算管理制度建设，应该像1921年美国预算管理制度建设一样，在一个社会转型的一个重大契机中构成中国现代国家制度建设的一项综合配套改革工程。

首先，从理念上说，建立一个现代国家的预算管理制度，应该走一条从税收法定到财政法定，再到预算法定的逐步推进过程。是否已经达到“预算法定”，应该是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标志之一。从西方议会的发展史来看，议会之所以产生，很大程度上是围绕着监督和制衡政府如何征税、如何花钱而产生的，而这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能就是监督和控制的政府预算。当然，即使在现代西方国家，每个国家的财税体制和政府的预算管理制度都有很大差别。尽管英国、法国、德国、北欧国家、日本等各国具体的预算制度都有很大差异，与美国相比更有显著的差别，但是它们之间也有共同之处。而实质性的共同之处在于，虽然这些国家不像美国那样税收和国家的财政支出权实际上控制在国会手中，但各国议会对政府税收和财政支出均具有实质性的批准、制衡、审议、监督和问责的权力。由此我们认为，一个国家的预算管理制度，是一个国家制度现代化建设的一个基本方面。

中共十八大报告和十八届三中全会《决定》均讲到中国国家治理体系和治理能力的现代化问题，我觉得这实际上涉及到中国现代国家基本制度建设问题，而国家制度现代化建设问题的一个核心的问题，就是国家的预算管理制度的现代化问题。由此我认为，是否达到了由“税收法定”、“财政法定”“预算法定”的“预算民主”，应该是判别我们国家是否已经完成了一个现代化国家建设的基本标准。

在21世纪的今天，回顾一下1949年之后的中国历史，我们从一个以农业为主的自然经济直接走向了一个计划经济社会，然后又在1978年后快速引入了一个市场经济体制，并引致了经济的快速增长。经过30多年的高速增长，中国突然富起来，进入了一个中等收入国家，政府的财政收入和财政总支出近些年则增长更快，已超过20万亿元了，差不多已接近美国联邦政府的财政收支总规模了。尽管社会已经市场化了，国富了，政府财政收入也迅速增大了，但整个国家从整体上来说还不知道怎么规范性地控制政府预算，不知道怎么按现代社会的法治原理来征税和花钱。这说明中国还没有完成一个现代化国家制度的建设，也是到目前为止政府官员大面积地腐败而屡治不果的一个根本性的制度原因。从这个意义上讲，建立一个现代化国家，要实现国家现代治理体系的现代化，关键就是要建立人民代表大会和政府之间的财政预算的管理、制衡、约束和监督机制。

从现代民主政治的运作来看，西方民主国家议会的一项主要功能就是监督和控制政府预算。有研究发现，西方国家立法机关（包括参议院和众议院）每年开会时间都超过150天以上（英国则达到170天），而一般都将超过60%的时间用在审核和讨论政府的各种预算上。不中国“两会”一年就开一次，全国人大常委会也只是两个月才开一次。全国人大一年一次开7天左右的会，全国人大常委每两月开一次会，这怎么能讨论、争辩、制约、批准和监督政府如何花钱？又怎么能实际控制和制衡监督政府的财政收支？

作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算还没有真正做到实质性的监督，实际上并没有全程参与政府预算的制定、实施、制衡乃至对预算执行情况的审计，这是中国还没有完成现代国家制度建设的一个重要标志。更进一步的问题是，尽管政府预算监督是现代民主国家政治与经济运作的一项基本内容和最重要构成部分，但是，西方各国政府的财政预算是如何制定出来，又是如何执行和实施的，立法机关是如何监督、制衡、控制和审计政府预算的，在立法机构对政府预算监督方面到底有哪些制度安排，在各国立法机构中又有哪些实际运作的机构设置，以及各国政府的预算监督体制又有什么异同，对于这些问题，除了一些财政学和政治学的少数专家外，国内其他学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。甚至财政学界、法学界和政治学界对这一类问题研究和比较也很少。这说明，我们国家的预算管理制度的建设，到目前仍然在理论上准备不足。

从理念上讲，全权政府(Totalitarian government)，或者是“威权政治”（Authoritarian politics），首先且主要表现为政府征税和政府花钱得不到实质性的制约，表现为政府对财税的无约束的征收和支配权。“预算民主”，也就意味着政府征收任何税种和花钱都要得到实质性的制衡。政府的财税权和预算支出权得不到实质性的制衡和约束，政府官员大面积的贪腐不断发生而屡治不果，与政府收支的财权相关联的种种社会问题不断发生和积累，就无法从根本制度上加以解决。由此看来，落实中共十八大报告关于政治体制改革的第一条，加强各级人大对政府全口径预算的审查和监督，建立健全人大体制下对政府预算的管理和制衡制度，应该是当下中国政治体制改革的一项重要任务。中共十八大报告把这项改革列为下一步政治体制改革第一条，是有深远意义的。


五、从国家预算管理制度的建设看未来中国改革的长期愿景

最后，我想从国家预算制度建设的思路看未来中国改革的长期愿景。这里首先要指出的是，要加强人大“对一府两院的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，必须在人大和政府制度上和建制上进行真正的改革，并重新起草和制定与之相匹配的带有现代预算民主精神的《预算法》。经与财政学界和法学界的专家讨论，且与一些省级人大财经委的一些领导和预算工委的领导多次交流意见，我觉得至少在国家的政治制度建设上有以下几点可以考虑：

第一，在中国市场经济体制已经基本形成、人均GDP超过6000美元、政府财政收入达到二十几万亿元的阶段上，目前首先要做且可以做的，就是要研究落实中共十八大报告提出的政治体制改革第一条的具体目标，加强人大“对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。要做到这一点，必须在人大和政府制度上和建制上进行真正的改革，并重新起草和制订与之相匹配的带有现代预算民主精神的《预算法》。做不到以上两点，单凭国务院和财政部的一些文件和行政命令规定“各级政府的预算要公开、透明”，会有一定的作用，但实际效果是不会太大的。即使在党的纲领性文件中写上要加强人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，如果不进行一些根本性的国家制度建设，也不会有多大实质性的进展。这里问题的关键是要在国家建制上予以保证。我们觉得，目前可以考虑做的，是在全国乃至各级人大均增设一个预算委员会，并把现有的人大常委的“预算工作委员会”（简称“预算工委”）移到这个“预算委员会”下，增加其编制，强化其功能，使其成为常设性的机构。甚至可考虑在人大预算委员会下设置像美国参议院和众议院有近千人员编制的“拨款委员会”（the Appropriation Committee）一样的实体机构，做到所有政府部门的财政支出要经由“预算工委”或相应的“拨款委员会”笔笔审核符合年初制定的财政预算计划而批准后，才能支出。同时，使中国人大预算委员会能像美国参众两院预算委员会（“House Committee on the Budget”和 “Senate Committee on the Budget” ）或像英国下议院的“公共账目委员会”（the Public Accounts Committee）那样全程参与政府预算的编制、实施、调整和决算审查。只有这样，才能从制度上和建制上落实中共十八大报告关于政治体制改革的第一条，加强人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。很显然，这里最关键的问题还在于如何加强和“做实”全国人大作为国家立法机构的功能和作用。

第二，尽管自1981年以来中国设在国务院下审计署的审计制度已经定型多年，要进行任何改革目前看来都比较困难。但是，随着人大对政府预算管理功能的加强，仍可以考虑同时升格“国家审计署”，即从国家建制上把国家审计署从国务院中独立出来，建立起独立的和超越的“国家审计督察院”，以强化对政府财政和其他政府部门乃至所有国有企业和部门的预算、决算的事后审计、督察和问责。建立一个独立的国家层面的审计督察院的好处是，它不但对财政部和政府各部门的预算资金使用情况能进行审计，而且对人大机构、政协机构、国务院本身乃至总理办公室、司法机构、宣传媒体机构、军队、维稳机构等的预算资金的使用情况也能进行审计。这无疑就有利于建立中国全面的反腐倡廉制度，实属国家发展的百年大计。在升格和构建独立的国家审计督察机构的同时，也可考虑在人大设立一个监督审查委员会（可简称“监审委”），甚至可以考虑把国家反贪局甚至国家统计局设在人大“监审委”下？

从目前世界上160多个国家和地区审计制度模式来看，世界各国现在有立法型、司法型、独立型和行政型等四种审计模式。从中国改革开放后审计制度的演变史来看，在1981年，根据当时中共中央、国务院领导关于建立审计机构的指示，财政部研究后曾提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会，二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局，三是在财政部领导下设立审计总局。当时经过反复考虑，在1982年中国修改宪法时，最终确定了实行现行的“行政型审计模式”，即在国务院下设立一个国家审计署，并在各省市自治区和县设立作为国家审计署派出机构的审计厅和审计局，依法独立行使审计监督权。根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职的现象大面积发生而屡治不果的现行国情，我们建议改革我们国家的审计制度，重新考虑从现在的“行政型审计模式”向“立法型、独立型或二者混合型审计模式”过渡。可考虑像英国的国家审计署（National Audit Office，简称NAO）、美国的问责总署（General Accountability Office，简称GAO，或译“问责总署”）或日本的国家“会计督察院”那样建立一个完全独立的“中华人民共和国审计督察院”（同时也可考虑在财政部内部也保留或设置一个“审计局”或“审计司”），而审计督察院院长则由国家主席提名，人大和政协大会投票通过而较长时间任职。加强对各级政府预算决算的审计、督察和问责，独立的审计督察院和在人大立法机关中设置一个独立的和功能化的监审委这样的常设委员会，目前看来应该是一项重要的和切实可行的改革。在国家的基本制度上进行这样的改革，可以认为是能够建立起长久的反腐、惩腐的制度机制，是保证我们国家长期繁荣、稳定、和谐的国家制度安排方面基本建设。

第三，在人大内部构设一些预算管理机构的同时，进行政府内部财政预算制度的改革，可考虑像美国的OMB 模式一样，强化财政部在政府个部门间“全口径”预算的编制和统筹权力，使财政部及其预算司有汇总编制各部门预算的权力，对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理，尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的“预算外收入”和“制度外收入”，把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，建立起政府“全口径预算收支体系”。

第四，财政部要与央行一起，健全和完善央行国库的“单一国库账户”制度。这牵涉到4个方面的政府管理体制的改革：（1）强化而不是消弱财政部的对政府部门的财政资金收支的统筹权力。政府预算一旦通过，即为“法定”，这就是我们今天所说的“财政法定”和“预算法定”的意思。一旦达到“预算法定”，各级党政主要领导和其他部门领导不得干预财政部门按照年初预算进行财政收支的财权，即使有国家的较大经济波动和重大自然灾害和国家突发事件等情况需要进行政府预算调整，也要经人大及其相关职能机构讨论通过后才能修改。党政领导除了在自己职权内所特设的一些专用基金外，不得随便和任意干预各级财政部门的独立财权，且应该杜绝主要党政领导人“靠拍脑袋”而任意动用政府预算资金的做法。另外，进行相应地财政体制改革，使中央和地方的财权与事权相匹配。（2）政府的全部财政资金应当及时缴存开设于央行的国库单一账户，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。法律有明确规定或者经全国人大常委会批准的特定专用资金，可以设立财政专户，但现有财政存款账户（国库单一账户和财政专户）的资金流入、流出及余额情况应当每月向本级人大常委会报告。（3）国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对县级以上各级政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。税收和财政资金缴存“直达”国库单一账户；资金拨付从国库单一账户“直达”政府采购的供应商账户。

如果做到上述3点，不但可以建立起了中国政府预算管理制度，在国家治理体系的现代化上有了根本性进步，而且有望从根本制度上堵住许多政府官员贪污腐败的漏洞，建立起完备的和切实有效的防腐、反腐和惩腐的制度保障机制。

概言之，在国家的基本制度构架的改革和建设上，要做到政府预算制度的“民主化”和“现代化”，从而逐步实现从“税收法定”、“财政法定”到“预算法定”。这样，一方面要加强财政部对政府所有财政收支编制全面预算的统筹和支配权力，另一方面在人大内部建制上建立起真正实体化和常设化的预算委员和常设机构，来全程参与国务院和财政部的预算编制、执行、实施和审查监督。在国家的审计和督察制度方面，升格国家审计署，在人大内部或在国家的最高权力层面上设置一个独立的“国家审计督察院”，并相应健全和完善央行经理国库的“单一国库账户”体制，基本做到把政府所有财政资金入出央行的“单一国库账户”。这样一来，在政府的财政预算编制、执行、实施和决算的整个过程中，前面在制定预算时有人大预算委员会的参与制定和审议，中间有预算工委或拨款委员会的审查、批准、监督和制衡，且有央行国库所提供的预算收支和库底资金使用情况的精准数字，事后又有独立的国家审查机关来审计财政部们和各政府其他部门的财政收支情况、支出用途和效率以及是否使用的得当、是否符合年初预算，这样就可以从各个环节上随时堵住现在政府官员腐败渎职的主要渠道，以从制度上建立起一套完整的国家反腐保廉的制度机制。

上述这些改革措施，不但看来是必须的，而且在目前中国的现行体制下，至少是可行的和可操作的。这既符合中共十八大报告所提出的下一步改革设想，实际上也能不断提高中国共产党的执政能力。更为重要的是，这实际上是一场中国现代国家制度的基本建设和创新，是中国走向一个现代国家、建立一个良序的市场经济社会当为的改革。当然这样的改革，会牵涉到中国现行政府体制的方方面面，将是一套综合的政治体制改革。这样的改革，才是中国执政党在新的历史条件下带领人民进行的一场“新的伟大革命”。

（本文根据韦森在2014年4月28日武汉共识传媒“新一轮改革进程观测研讨会”及在2014年6月15日北京“《预算法》修法学术研讨会”上的发言录音整理，发表前有校改和增补，编者省略了此文的参考文献。作者近期曾出版《重读哈耶克》。）

约翰·洛克在《ZF论》中提出的一个核心观点： “如果任何人凭着自己的权力，主张有权向人民征课赋税而无需征得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了ZF的目的。