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刘世锦:关于发展现代市场体系的两个问题
2014年10月16日 13:27 来源：行政管理改革
一、 政府与市场之间是共生互补
市场在资源配置中起决定性作用，是党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的一大亮点，是理论上的一个重要突破。把市场作用由“基础性”改为“决定性”，反映了对市场经济理解和认识上的一大进步。
在市场经济中，通过市场规则保障公平竞争，市场价格提供资源配置的正确信号和激励机制，而市场竞争促进优胜劣汰、转型升级。市场在资源配置的这些决定性作用，是其他机制所无法替代的。
当然，强调市场的决定性作用，更重要的是由问题所倒逼的。尽管这些年市场力量有了很大发展，但政府仍然直接掌控大量资源，在经济活动中到处都能感受到政府力量，而且这些力量一出现往往要说了算。这样就经常会遇到一个避不开的问题:政府和市场，究竟谁决定谁，谁服从谁？这次《决定》给出的答案是明确的，即市场起决定性作用。
另一方面，通过这次市场作用的“升级”，释放了一个非常重要的信号，就是新一届中央领导集体在推进市场化改革、发展社会主义市场体制这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步，而且要有新突破、要上新台阶。这对国内外增强对中国改革开放发展前景的信心，稳定预期，至关重要。我们经常讲信心问题，现阶段坚持改革开放的大方向、大政策不变，就是一个最重要的信心源泉。
在强调市场决定性作用的同时，也要更好地发挥政府的作用。问题的关键是如何正确理解政府的作用。概括地说，政府在市场经济中的作用主要表现在保护产权、保障公平竞争、提供公共服务、加强社会治理、促进可持续发展和宏观调控等方面。政府发挥这些作用的目的，是为市场更好地发挥作用创造环境、提供服务，而不是替代市场的作用。
由此引申开来，政府和市场的关系，不是简单的谁大谁小、谁强谁弱的问题。
国际上有个瓦格纳法则，说的就是随着经济增长，政府支出比重呈上升态势。就财政收入占GDP的比例来说，发达国家一般在30%以上，北欧国家则在50%左右，而这些国家在全球竞争力是最强的。而发展中国家财政收入占GDP的比重较低，如非洲一些国家在10%左右，政府无法提供基本的公共服务，国家处在割裂状态，形成不了全国性市场。
所以，一种理想的、好的政府和市场的关系，应当是有效的政府加有效的市场，二者之间不应是此消彼长的关系，而是一种共生互补的关系。政府的作用发挥得如何，就要看市场的实际作用如何。
现在经常说我们是“强政府”，但仔细分析一下，在上面提到的政府应当发挥作用的领域，政府实际上所起的作用究竟如何？比如，产权保护是否有效？公平竞争是否得到重视和加强？公共服务、社会治理、促进可持续发展和宏观调控是否到位？事实上，大多数是不够的、不强的，有的差距还相当大。强的是行政审批、行政性直接干预、过大的自由裁量权、对资源的过多直接控制等。当说到政府强、市场弱的时候，一定是政府作用上出了问题。关键是政府要从越位、错位的地方退回来，在缺位的地方补上去。这正是政府职能转换所要解决的主要问题。
二、以负面清单管理方式加快市场开放
要使市场在资源配置中真正起到决定性作用，关键是把《决定》中提出的大量相关政策措施不打折扣地加以落实。实行负面清单管理模式，对完善市场体系、使市场在资源配置中发挥决定性作用，有重大而深远的意义。
所谓负面清单管理，是指列出禁止和限制进入的领域清单，“什么事情不能干”的清单，除此之外的都可以干，即所谓“法无禁止即可为”。这当然是市场准入管理方式的一项重大改革，但意义仅限于此，可能就低估了。更重要的是，它反映了政府管理经济思维方式的根本性变革。
与负面清单相对的，是正面清单。所谓正面清单，就是允许搞的，鼓励搞的，也都要列出一个单子，要经过政府审批，要由政府说了算。在一个充满生机活力的市场经济中，在一个日新月异的创新社会中，能够搞的项目范围是非常不确定的，不仅每年不一样，每个月甚至每一天都不一样。卖商品，是在百货公司卖，还是在大购物中心卖，是在实体店卖，还是在网上卖，是通过一般的网上支付，还是通过最新的微信支付，变得非常快。如果一定要通过管理者点头，通过他们允许审批后才能搞，一定会把许多有希望、有前途、有竞争力的项目和企业排除在外。
所以，实行负面清单制度，最大的好处是给创新留下了空间，给不确定性留下了空间，也就是说，给市场在更大范围内发挥决定性作用留下了空间。
还有一条，政府鼓励搞的行业和项目，往往也有很大的后遗症。目前产能过剩严重的行业，如光伏发电、精品钢材等，都是前几年所谓战略性新兴产业受到政府鼓励的。搞鼓励类项目，事实上有一个前提，就是认定政府比市场更聪明，政府官员比企业家更有远见，看的更准，对投资项目更负责任。如果这个前提能够成立，市场经济就成了多余的，改革也是多余的，因为过去我们搞计划经济，搞什么行业、项目，都是政府计划出来的，最后搞不下去了，才要改革。
对鼓励类项目，政府有关部门感兴趣，有的企业也感兴趣，因为拿到批条、路条后，可以搞到银行贷款，搞到别人没有的优惠政策。结果是破坏了公平竞争，也加剧了产能过剩，对自己对别人都没有好处，不是双赢多赢，而是双输多输。
与负面清单相关的，还有一个负面标准。也就是说，以什么样的标准、规则为依据开出负面清单。这次《决定》说的很清楚,就是节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。不是所有制性质，不是公有非公有，不是企业规模大小。这些“负面标准”主要是为了解决经济学上所说的“外部性”问题，是市场本身解决不了，需要政府发挥作用的地方。符合这些标准，所有市场主体都要受到保护，不符合的，不论国有民营，不论企业大小，都要受到惩罚。企业发展或出局，要通过公平竞争、优胜劣汰来决定。
但从实践中看，要做到这一点很不容易。比如，现在解决产能过剩问题，主要还是用行政性办法，要减去的产能，或明或暗地还是以所有制和企业大小划线，没有把负面标准作为主要判别尺度，对产权保护考虑不够甚至不加顾及。用这种办法搞结构调整，与市场起决定性作用是背离的，也不可能实现资源的优化配置。
负面清单制度有利于减少自由裁量权，相应减少寻租、腐败，提高政府效率和透明度。与允许鼓励类相比，禁止限制类的自由裁量权相对较小，这也是一个进步。负面清单的长度应逐步缩短。即使是负面清单，也要有审批时限要求、透明度要求，进展到什么程度，批或不批的理由是什么，都应该让大家知道。
负面清单已经写进了文件，下一步关键是如何落实。今后政府市场准入审批制度的改革，思路要有根本性的转变。这方面的改革，不应再是减少了多少项审批，而是还剩下多少审批事项，这些审批是否属于负面清单，保留的理由是什么。这项改革方向和方法都是明确的，不必再等，每个地方都可以先试点，然后大面积推开。
落实负面清单制度，可以增加企业数量，特别是中小企业数量，扩展业务活动范围，这一效果已经开始显现。另一方面，在放宽准入上，应该有一些标志性的大动作，既要“放小”，也要“放大”，向社会发出信号，在放宽准入这件事情上，不是说说而已，而是要动真格了。
具体来说，在行政性垄断问题突出的基础产业和服务业领域，放进去一两个大的竞争者，以形成有效竞争。比如，铁路改革，要拿出几个区域或大的项目，让外部投资者，包括地方政府和民营投资者去组建新的铁路公司；石油领域，在上海自贸区建立国际性的石油交易中心，放宽、放开原油和成品油进口，打通国内外市场，允许地方炼厂做大做强，同时开放上游勘探市场，包括页岩气勘探市场；在电信领域，允许以民营资本为主发起形成大的电信运营商，通过竞争降低成本、促进创新。这样做的好处，即可以提高投资效率，也可以增加投资，使改革红利对稳增长、调结构的作用得到体现。
[作者简介] 刘世锦，国务院发展研究中心副主任、研究员、博士生导师。
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